上海人地矛盾症结

        编者按：近期，上海正在编制新一轮城市总规，未来的土地利用问题是其中重要一环。其中的规土管理策略是：“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”。

        集约利用土地，提高用地产出效率，的确是上海的当务之急。究竟为什么急，急到何种程度？来自上海发展战略研究所的学者陶纪明、徐珺、浦亦稚，用明确的数字，把现状清晰地勾勒在我们眼前。

上海人口与建设用地发展现状

        1、人口总量持续增长，近年有加速趋势

        根据“六普”数据，上海2000年至2010年10年共增加661.15万人，增长了40.3%，而2005年到2010年的5年间，人口增长速度更是显著增加，年均增长率达到5.06%，年均净增人口突破了100万人。上海在2011年人口总量已经达2347.46万人，以行政区划看，上海已经成为世界上人口最多的大都市。

        2、建设用地总量逼近规划极限，比重远超国际大都市平均水平

        伴随着常住人口总量快速增长，上海建设用地也呈现出快速扩张的态势，建设用地自2000年以后基本都达到或超过了5%的年增幅，2005年后更是以5.5%的速度增长（除2008年外）。2009年上海建设用地总量为2836平方公里，根据国务院批复的《上海市土地利用总体规划（2006-2020年）》及市规划国土资源局关于本市区（县）、镇（乡）两级土地利用总体规划编制成果的汇报，至2020年全市建设用地总规模为3226平方公里，届时建设土地供应总量较2009年最多还可新增约390平方公里，平均每年可新增43平方公里，建设用地紧张状态将长期持续。

        而国际对比可以发现，上海建设用地占城市陆域面积比重已经远高于其他国际大都市，2009年这一比重为42.1%，到2020年将高达48%，远高于国际大都市20-30%的一般水平。

上海人地矛盾的表现与症结分析

        基于现状分析，上海人口总量高与建设用地比重高的“双高”格局构成了现在以及未来上海人地关系的总特征，如果人口增长势头不减，“十二五”及以后上海的人均建设用地将步入下行通道，人地矛盾将在公共服务、生态品质、产业发展乃至城市安全领域逐渐凸显甚至激化，上述负面冲击将直接影响到上海城市综合竞争力的进一步提升。

        1、人地矛盾问题表现

        （1）生活用地供求失衡，宜居品质面临“三重压力”

        一是人口快速增长增加了城市交通用地和绿地的需求压力。自2000年以来，为弥补历史欠账，上海在城市基础设施，公共绿地、道路等方面的土地投入力度持续加大，人均水平也逐年上升。但与其他国际化大都市相比，上海仍存在较大差距。

        二是人口快速增长对居住用地带来压力。从1995年至2009年，上海常住人口增长56.31%，同期城镇居住用地增长243.91%，几乎是人口增长幅度的5倍。这里面尽管有一定历史特殊性，但人口的增长将消耗居住用地却是不争的事实。横向对比，2009年上海居住用地占建设用地比重为17.9%，远低于大伦敦32.56%（2005）、纽约42.15%（2006）和东京都区部58.2%（2006）的水平。

        三是人口快速增长也增大了公共服务设施用地的压力。事实上，自2000年以来人口规模的过快扩张，已降低了市民享有的基本公共服务水平，如医疗机构、小学及其他各类学校甚至出现了大幅下降。随着上海高素质人口数量规模的逐年提升，高端公共文化设施的需求也会不断加大，这些都将消耗大量新增建设用地。

        （2）生产用地扩张受限，经济发展面临“无地可用”

        和国际大都市相比，上海的工商业用地比重一直偏高，尤其是工业用地占建设用地比重已达到25.6%，而伦敦、纽约、东京等国际大都市一般都在5%以下。

        我们的测算表明，如继续维持现有的生产用地扩张模式，要实现“十二五”期末的综合经济发展目标要求，工业和商业服务业新增建设用地需求将达到317.91平方公里，占到2020年所有可供新增建设用地的82%，远远超出可能的土地供给。而“十三五”期间，即使经济增速降为年均5%，而所有新增建设用地用都于工业和商业服务业，可供建设用地仍将出现143平方公里的缺口。由此可见，如不及时调整上海建设用地使用方式，上海经济发展将因无地可用而面临巨大的下行风险。

        2、人地矛盾症结分析

        90年代以来，上海走的是一条依靠土地、资金投入来推动经济增长的粗放型发展道路，土地一直被各级政府视为发展经济最基本和最重要的手段。因此，尽管上海的常住人口总量在快速增长，但上海土地城市化的进程却展现出更为迅猛的速度。从1994年到2009年，上海人均建设用地面积由112.82 平方米/人稳步增加到的128.04 平方米/人，土地扩张的速度远高于人口扩张的速度。

        从国际比较看，上海人均建设用地远高于发达国家人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平，也远高于与上海自然禀赋相类似的香港（37平方米/人）和东京（44平方米/人）这样的国际大都市。

        因此上海人地矛盾一方面表现在总量上，即经济增长过于依赖土地投入，土地几乎被各级政府视为“免费的午餐”，储备用地严重不足；但另一方面，也是更重要的，上海人地矛盾更主要体现在结构上，是建设用地的利用结构和利用效率导致了人地关系的紧张。主要表现在以下方面：

        （1）用地结构不尽合理

        和国际大都市相比，上海的建设用地存在显著的结构性失衡，突出表现为“两高一低”：首先是农村建设用地占总建设用地比例过高，到2009年上海仍有49%的建设用地沉淀在农村集体用地中，且布局分散零乱，闲置土地较多，这一块土地如何激活并节约集约利用，是关乎上海未来健康和可持续发展的重大课题。其次是工业用地占比过高，2009年上海工业用地占建设用地比重为25.6%，而伦敦、纽约、东京等国际大都市一般都在5%以下。

        另一方面，反映城市生活水平和宜居程度的用地比重则严重偏低，2009年上海居住、交通、绿地三类用地占比为37.5%，大约是东京、纽约和伦敦的一半左右，而教育医疗文化等公共服务用地占比为4%，是东京的1/3，香港的1/4，比其他几个国际大都市低一半左右。

        （2）土地产出效率较低

        2009年上海建设用地的产出效率为0.89亿美元/平方千米，与纽约、伦敦、东京等国际大都市有显著的差距，大约是纽约和香港的1/9，东京的1/16，大伦敦的1/2。其中，工商业用地产出效率大约是东京的1/45，大伦敦的1/14，香港的1/7。而工业用地产出效率又显著低于商服用地，即使与国内一些大城市相比，上海工业用地的产出效率也不占优势，2007年上海每平方公里产出的工业总产值为29.14亿元/ 平方千米，与北京相当，较深圳、苏州、广州等城市低许多。这体现出上海工业仍然是一种较典型的资本土地密集型的重化工业体系，距离自主创新、高附加值的新型工业体系的要求存有较大差距。

        （3）人地关系空间错配

        考察人均建设用地水平的空间分布，可以发现存在明显的“空间错配”现象：中心城区占用的建设用地较少，但却容纳了大量常住人口，而郊区的人地比例关系则刚好相反，因而形成了郊区人均建设用地数倍于中心城区的现象。

        另一方面，从建设用地地均产出水平的空间分布考察，可以发现建设用地的产出效率由中心向外围呈现出明显降低的态势。2009年上海中心城区建设用地的地均GDP为21.9亿元/平方米，而非中心城区的地均GDP仅为4.5亿元/平方米，二者相差近五倍，并且距离中心城区越远，地均产出效率就越低。

        （作者陶纪明系上海发展战略研究所副所长，徐珺系上海发展战略研究所副研究员，浦亦稚系上海发展战略研究所助理研究员）