收容教育制度违宪20年，启动违宪审查为啥这么难？

资料

        向全国人大常委会寄出《公民建议书》已经一个多月了，律师许思龙仍然没有收到任何回复。

        他的《公民建议书》建议全国人大常委会启动违宪审查机制，对《卖淫嫖娼人员收容教育办法》进行违宪审查并予以撤销。

        也许他永远不会等到回复。“一般全国人大收到违宪审查建议后，会与相关部门进行沟通，有了结果也不会告知建议人。” 北京大学法学院教授沈岿说，这种封闭的状态，不利用于违宪审查机制的发展。

        全国人大常委会机关刊物《中国人大》2004年曾刊登的一篇文章点出了“后果”：从1982年宪法赋予全国人大常委会规范性文件审查的权力以来，全国人大常委会还没有正式撤销过一件违宪或者违法的法规。

         这篇文章还分析了造成法规审查工作不力的原因，最重要有两点：一是审查程序不够具体明确，缺乏可操作性，备案审查工作涉及的相关部门之间缺乏明确的职责分工。另一个原因则是观念，“过分强调一团和气，放松了必要的监督。”

收容教育制度违反宪法和立法法

        这点是无可争议的事实。

        1993年9月4日，国务院依据1991年全国人大常委会《关于严禁卖淫嫖娼的决定》，制定出台了《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。

        2010年，国务院又对该办法进行了修改，明确 “对卖淫、嫖娼人员，除依照《治安管理处罚法》第66条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。”

        这几则规定，确立了我国如今的收容教育制度。

        但我国的根本大法——宪法规定：公民的人身自由不受侵犯。任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。

         “收容教育强制措施，不经逮捕，不经审判，不经合法正当公开程序，剥夺公民人身自由最短六个月，最长达两年，违反宪法。”许思龙律师说。

        此外，2000年7月起实施的《立法法》规定，限制公民人身自由的强制措施和处罚只能制定法律。未制定法律的，可由全国人大及其常委会授权国务院制定行政法规，但限制人身自由的强制措施除外。

        许思龙认为，收容教育制度作为限制人身自由的行政强制措施，根据《立法法》，不应该由行政法规设定，也不应由全国人大常委会授权国务院制定行政法规。

公民提违宪审查建议形同虚设

        《立法法》规定，国务院、中央军事委员会、最高法、最高检和各省、自治区、直辖市的人大常委会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求，由常委会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

        其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议，由常委会工作机构进行研究，必要时，送有关的专门委员会进行审查、提出意见。

        虽然规定了公民可以提出违宪审查建议，但这一规定几乎形同虚设。

        西安政治学院副教授傅达林认为，法律并未对公民违宪审查建议的反馈程序进行规定，如反馈渠道、回复时间期限等。而违宪审查建议提出后，有关机关也不会与建议人互动，这在很大程度上打击了公民的积极性。

        北京大学法学院教授沈岿直接用“封闭”一词来形容我国的违宪审查机制，“它处于一种内部沟通，自我纠正的状态，一般全国人大收到违宪审查建议后，会与相关部门进行沟通，有了结果也不会告知建议人。”

        许思龙的遭遇就是一个典型例子。实际上，许思龙从未对全国人大常委会反馈抱有希望，而是将精力集中放在网络呼吁上，在寄出之前就将《公民建议书》发在网上征集签名，此后又在微博上持续呼吁，并得到了很多大V的转发支持。

        许思龙的期望是，“人多一点，影响大一点”，“如果声势大一点，有可能废除《卖淫嫖娼人员收容教育办法》。”

        沈岿向澎湃记者提到另外一个障碍，他说，《关于严禁卖淫嫖娼的决定》是全国人大常委会制定的，“如果启动违宪审查机制就像全国人大‘搬起石头砸自己的脚’，这样看来，不太现实。”

        这也是目前违宪审查机制存在的另一个弊端：其涉及的法规并没有延伸到全国人大及全国人大常委会自己制定的法律及决定，而这些法律、决定也有可能违宪。

黄海波起诉警方有用吗？

        在违宪审查难以启动的情况下，被收容教育者如黄海波可以采取其他自救措施吗？

        傅达林对媒体称，无论行政强制措施还是行政处罚，相对人认为不合法，就可以依法提起行政诉讼，维护自身合法权益。

        但这个办法未必有用，公安部门一直认为对卖淫嫖娼者进行收容教育是其自由裁量权，哪怕“只嫖一次”。

        广东“80”后潘某亮与一名50多岁的妇女实施卖淫嫖娼后离开时，被广州市越秀警方抓获。越秀警方对潘某亮作出了行政拘留15日的处罚。半个月后，又决定对潘某亮收容教育6个月。

        潘某亮不服，申请行政复议，但被驳回。他又将越秀区公安分局告上法庭，越秀区法院支持了越秀区公安分局。潘某亮上诉，广州市中级法院终审予以改判，撤销了越秀区公安分局作出的收容教育决定。

        广州市中级法院改判的依据是，越秀区公安分局仅查实潘某亮存在涉案的嫖娼行为，但没有证据证明他存在多次嫖娼的恶习，因此对其收容教育明显依据不足。

        但警方不认同法院的判决。广州市公安局人员认为，根据《全国人民代表大会常务委员会关于严禁卖淫嫖娼的决定》，卖淫嫖娼两次即可实施劳动教养，那么第一次可以进行治安处罚或收容教育，这属于公安的自由裁量权。

        而黄海波似乎也没打算走起诉这条路，澎湃记者联系其经纪人，对方表示黄海波并未聘请律师。