为疫情纾困三度预支养老金，智利正在拥抱“左翼民粹主义”？

4月27日，智利宪法法院以7票赞成、3票反对，拒绝了总统塞巴斯蒂安·皮涅拉针对智利国会养老金预支法案提出的上诉请求。同日，皮涅拉总统发表电视讲话，宣布将签署这一法案。这是自去年11月以来，智利五个月之内三度通过养老金预支法案。

国际媒体普遍认为，这是皮涅拉在其第二个总统任期内遭遇的又一次重大失败。

养老金预支争议后，皮涅拉的支持率和满意度已跌至谷底。

养老金预支之争，折射皮涅拉执政困境

随着新冠疫情的暴发，智利经济、民众就业及基本生活遭遇严重影响。智利国会反对党自去年开始提出养老金预支法案，即允许民众从其个人养老金中预支10%，以供生活消费所需。这一提案也得到了皮涅拉所属中右翼执政联盟“智利前进”的成员支持，而智利国会于2020年11月和12月顺利通过了两部内容相似的预支法案。

此次生效的第三部法案，则意味着智利民众每人可预支养老金三次、每次达10%。目前，智利民众已经通过前两次预支，累计提取养老金金额达到375亿美元。这一“用未来保障换取当下救急”的政策，在智利政坛也引发了巨大争议。

皮涅拉及其领导的智利政府是养老金预支法案的坚定反对者。在皮涅拉看来，智利的养老金额度及保障水平已经足够低，经不起第三次提前预支。此外，他认为智利应制定独立的救济计划，帮助因疫情陷入困顿的民众，并在4月25日宣布智利政府设计的救助法案，与国会各党派提出的养老金预支法案针锋相对。

尽管随着宪法法院的决定，皮涅拉被迫撤回了政府的提案，但他仍在坚持不依赖养老金的独立救助方式。在同一天的电视讲话中，皮涅拉表示政府将在未来几日内提出新的法案，保留了原有提案中的关键内容，包括给没有养老金储蓄的劳工提供现金支持，允许多数劳工免税提取养老金，建立相关机制、补足民众预支后造成的养老金缺口。

皮涅拉和智利政府的反对无法阻止国会跨党派议员对养老金预支法案的大力支持。包括与皮涅拉同属“智利前进”联盟的不少议员在内，多数国会议员认为智利政府的救助金和贷款管理不善，且对民众的援助力度不够。三部法案均在国会表决中以轻松超过五分之三的压倒性优势通过，无不体现了国会对政府当前经济与救济政策的不满。

更重要的是，疫情之下智利民众亟待解决近渴，普遍支持养老金预支法案。虽然提前使用养老金会影响自己的退休生活，但在基本生活保障都成问题的当下，普通人急需拿钱救急，顾不上理性思考几十年后的个人经济状况。据智利权威民调机构CADEM最近的调查，87%的受访者支持直接提取养老金的法案。

民意汹涌，反对养老金预支法案的皮涅拉自然被视为站在民众的对立面。就在皮涅拉公开妥协的前一天，CADEM的民调显示，皮涅拉的执政满意度已跌至9%，为其第二任期内最低。他上一次遭遇同样低的满意度是2020年2月深陷全国抗议浪潮、疫情刚刚暴发之时。一次养老金预支争议，将皮涅拉面临的执政困境凸显得淋漓尽致。

经济学家出身、曾于2010年至2014年做过一任总统的皮涅拉，在2017年的二度竞选中以“更好时代”为口号，大打“经济牌”，承诺致力于经济提速、企业降税，赢得了选民的信任，再次当选。然而，皮涅拉不仅没有达到选民的期待，反而因为内外环境的变化和颇具争议的政策，导致国内民众的不满情绪不断累积，直至爆发。

2010年至2020年智利经济增长变化。数据来源：World Bank

疫情之下，2020年智利经济萎缩5.84%。身为资深经济学家和企业家的皮涅拉无法扭转国际经济大环境和本国经济的结构性问题，尤其是智利高速发展过程中累积的经济、政治和社会不平等问题。面对挑战，他坚持新自由主义经济政策，多次强调要避免陷入民粹主义，在增加社会福利、减少不平等方面采取措施颇为谨慎。

奉行“涓滴理论”的智利政府为了确保企业和关键行业的经济活力，以带动整体经济发展，不好轻易放弃企业减税的承诺，只能通过别的途径增加政府财源（2019年智利政府税收仅占其GDP的20%，远低于经合组织国家34%的平均水平）。

基于一贯的财政平衡原则，2019年智利政府将首都圣地亚哥的公共交通早晚高峰票价小幅涨价，竟然引发长时间的全国暴力抗议示威，以至于智利被迫弃办亚太经合组织领导人非正式会议和联合国气候变化大会。这表明皮涅拉政府的现行政策不仅令民众长期不满，更令他们忍无可忍。

疫情期间的三次养老金预支法案争议，则是皮涅拉的执政理念与社会期待相冲突的又一次体现。再度妥协的皮涅拉恐怕需要思考：他的经济学理念是否还能解除自己当下所面临的执政困境？

老路失灵、民意汹涌，智利也难幸免“民粹主义”？

除了智利政府，养老基金管理公司AFP对于养老金预支法案也充满担忧。AFP总经理贾梅·穆尼塔在去年7月法案第一次通过时便表示“没有人能庆祝众议院批准的决议”，因为“预支养老金正在迫使所有劳工用毕生的积蓄来为这场危机的后果买单”。

事实上，养老金系统争议进一步暴露的，仍旧是智利社会更值得关注的根本性问题：面对严峻的经济、社会挑战，以及全球性问题和危机，智利是否也将全面走上“民粹主义”的发展轨道？

长期以来，智利在拉美地区是一个“例外”。

在经济民粹主义盛行的拉美，智利自皮诺切特时代开始便实施温和的自由主义经济政策，通过私有化、自由市场经济转型、稳健的货币政策、友好的企业营商环境，以及“结构性平衡”的“反周期”财政规则，使其经济增速在拉美地区脱颖而出，率先走出“中等收入陷阱”，成为拉美经济最发达的国家。

进入21世纪后，智利人均GDP（蓝线）增长明显高于拉美整体和加勒比地区。数据来源：World Bank

与不少拉美国家不同，智利以和平、稳健的方式完成了政治转型，建立了稳定和有序运作的民主政治制度，政坛左右翼分歧不鲜明、意识形态淡化，更没有极端的党派斗争，确保国家政治结构的稳定性，以及社会经济政策的高度连续性；无论是左翼或中左翼的基督教民主党和社会主义党，还是中右翼的民族革新党，都延续了这种稳定性。智利的综合竞争力、经济自由化程度、市场开放度、国际信用等级均为拉美之首，被视为拉美国家转型与发展的典范。

然而，2019年开始的全国抗议示威，以及智利政府因此在去年10月25日举行的全国制宪公投结果（78.28%的民众赞成制定新宪法），表明军政府时期制定的宪法及其留下的各项运行机制，将面临着被彻底推翻的可能。一旦皮诺切特留下的政治经济遗产被彻底抛弃，智利是否将不再保持“例外状态”，卷入拉美地区的“左翼民粹主义”浪潮？

2019年10月，大量示威者涌进首都圣地亚哥市中心的巴克达诺广场。

皮涅拉本人对于这一趋势早就充满警觉。2019年10月14日，全国性抗议示威爆发当日，皮涅拉在接受英国《金融时报》专访时表示，相比于分别陷入衰退、停滞和政治危机的其它拉美国家，智利“像一片绿洲”。因此他之后亲自撰文，强调将“将竭尽所能不陷入民粹主义”。

显然，形势比人强。无论是一次公共交通票价微调引爆的抗议浪潮，皮涅拉被迫妥协的养老金预支法案，还是智利政府面对民意汹涌而启动的新宪法制定工作，背后皆是智利社会对于“皮诺切特经验”，尤其是新自由主义的反噬。事实上，对于这种看似颇为成功的“智利模式”，质疑和潜在的隐患早已存在。

自皮诺切特政变上台以来，不少观察人士和学者对于军政府统治与新自由主义相结合的智利模式提出了批评，认为二者分别在政治与意识形态上控制智利社会，结果同时破坏了智利社会对于民主和新自由主义的信心。

尽管在后军政府时代，智利通过19次修改宪法，逐渐消除了军人对于国家政治的影响和干预，并于2019年被经济学人智库评为“完全民主国家”，但政治制度的民主化既没有实现民选国会议员的广泛代表性（据统计，来自高收入群体、西班牙裔、巴勒斯坦裔和犹太裔群体的国会议员比例过高），也没有缓解新自由主义的消极影响，尤其是智利各个领域严重的不平等现象。

在经济领域，深受芝加哥经济学派影响的智利政府一方面依赖矿业、林业、渔业和农业这四大支柱，另一方面寻求自由化市场改革的“涓滴效应”。但更快的经济增长并未缩小严重的贫富差距。

除了收入差距，十年来智利的就业率始终在55%左右徘徊，2020年更是一度跌至45%；在就业群体中，50%的劳工没有足够的积蓄支付养老金，30%的劳动合同为短期雇佣、平均有效期仅10个月；就业期与失业期交替出现成为不少劳工的常态，这些人一旦失业，便距离贫困线仅一步之遥。

因疫情失去工作的智利民众在排队领取政府失业金。

正是由于悬殊的贫富差距，英国《卫报》在2019年报道智利全国抗议示威事件时，表示智利需要成为真正意义上的发达国家，而不只是体现在人均GDP数据上的增长。

在社会领域，新自由主义理念下的智利政府至今对于福利国家的建设持有谨慎态度。智利著名政治学家、原智利驻华大使豪尔赫·海涅便指出，始于20世纪80年代的私有化养老金制度，催生了整个社会的公共挫折感，是引发2019年全国动乱的重要原因之一。尽管智利政府后来通过养老金制度改革、建立监管公司和国家财政资助体系，但其养老金覆盖面、效益和透明度方面仍存在明显的局限性。

智利政府在养老金私有化之初宣称参保者可领取退休前薪资的70%（替代率），但经合组织的统计表明，2017年智利的养老金替代率不到40%，远低于经合组织国家58.7%的平均水平；2018年，智利民众可领取的养老金平均值，仅相当于最低工资的三分之一。

过低的养老金引发社会反弹和抗议示威，迫使皮涅拉总统去年承诺提出养老金改革方案。而当他为了维护本就脆弱的养老金体系而反对预支养老金救急时，却再度引发民众强烈不满，可谓进退两难。

养老金问题的争议，已然迫使智利政府考虑放松其结构性平衡、相对严谨的财政政策；面对弊端层出不穷的现行机制，下个月举行的“制宪会议”成员选举，是否将成为终结新自由主义、拥抱左翼民粹主义的前奏，势必成为国家命运走向的决定性问题。

不可否认，在左翼民粹主义盛行的拉美地区，自由主义经济政策尤为脆弱。自2010年以来，左翼民粹主义在智利抬头的趋势也颇为明显。尚不完美的智利模式的确需要纠偏和改良，但彻底推翻、拥抱民粹主义是否才是最佳解决方案？事实上，虽然疫情之下智利经济下行压力显著，但随着国际铜价回升，以及疫情缓解后的经济重启，2021年该国经济反弹有望，预计增长可达6.17%（为十年来最高）。

毕竟正是目前不受欢迎的新自由主义，塑造了智利这个拉丁美洲的“佼佼者”。

（胡毓堃，中国翻译协会会员、国际政治观察分析者）