办托｜家庭式3岁以下婴幼儿“邻托”服务的必要性与对策思路

当前，3岁以下婴幼儿托育服务的供需矛盾依旧十分突出，制约着人们的生育行为，加剧了公职-育儿责任的矛盾冲突。而在国家大力发展3岁以下婴幼儿托育服务体系之时，家庭“邻托”（以下简称“邻托”，即家庭托儿所）这一便民的服务模式却尚未纳入国务院办公厅颁布的《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》中，无合法身份，难以发展。尽快将“邻托”纳入托育服务政策法规、标准规范及服务供给体系框架中，支持并鼓励有育儿经验和相关资格的个体开办微型的家庭托育点，是未来婴幼儿照护发展的趋势，是补齐民生短板、推进 “幼有所育”的有效手段。

发展“邻托”的必要性

当前，托育服务体系正从零起点上开始重建；“邻托”服务可能是最有效、最能满足家庭刚性需求的服务模式。

将“邻托”纳入托育服务体系符合家庭需求。“邻托”是指分散在居住社区、多以3岁以下的婴幼儿为服务对象、以家庭为场域的微型托育点，具有规模小、收托人数少、收托时间弹性、收费成本较低、以照看为主或养育功能齐全的一种服务形式，类似于集体性的“家庭保姆”或计划经济时代的家庭托儿所。3岁以下婴幼儿尚不具备基本的生活自理能力，需要更多的个别化照料及充满母爱或亲情的关怀，“邻托”相较于机构式托育，不仅可以提供熟悉、温暖的环境以及稳定的依附对象，其中的婴幼儿也能获得更多关注与互动。同时，因服务者和被服务者多为邻里，熟人关系带来彼此信任，婴幼儿的疏离感相对较弱、安全感相对更强，故“邻托”于家庭极其便利、于儿童更为安全。

将“邻托”纳入托育服务体系具有法律依据。国家层面的《指导意见》提出,要发展多元化的托育服务，但“多元化”并不包括“邻托”服务模式。承认“邻托”的价值，将其纳入以政府为主导、正规市场和社会为补充、家庭为主体的托育服务供给体系中，适度推动它的发展，是进一步扩大托育服务覆盖面的重要渠道。将“邻托”纳入托育服务体系，也有法律依据。2012年版的《中华人民共和国未成年人保护法》第三十五条要求，“地方各级人民政府应当积极发展托幼儿事业，努力办好托儿所、幼儿园，鼓励和支持国家机关、社会团体、企业事业组织和其他社会力量兴办哺乳室、托儿所、幼儿园，提倡和支持举办家庭托儿所”。将“邻托”模式纳入托育服务体系，使其身份合法化，既有助于这类服务的规范化、安全化和合法化，也是托育服务体系的基本构成。

将“邻托”纳入服务体系是对其他社会服务的有效补充。“邻托”靠近家庭，嵌入社区，可享受民用水电煤气等方面的待遇，由此收费较低，可降低托儿成本，具有明显的普惠性质，对机构化托育服务形成有效的补充。一方面，孩子可以接受到家门口的服务，满足因特殊原因而不能加入托育机构的婴幼儿的社会化服务需求；另一方面，让因照顾孩子而放弃工作的女性充分实现自己的社会价值。因此，未来在修订《服务指南》等政策文件或出台新文件时，必须将“邻托”纳入托育服服务供给体系之中。

发展“邻托”面临的困境

当下，“邻托”尚属新鲜事物，处于起步阶段，面临诸多发展困境。

法律制度缺乏支持。“邻托”最初多是3岁以下婴幼儿的妈妈为照顾自己的孩子开办的、收纳邻近朋友婴幼儿的托育点，服务地点是家庭自由住宅。然而，一方面，基于中国现有法律法规，若使用住宅作为个体工商户的经营场所进行注册登记，则住宅的性质需要变更为经营性用房，且需征得利害关系人同意，由居委会或者社区出具证明；另一方面，根据我国《物权法》第七十七条规定：业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。若将住宅改为经济性用房，则“邻托”的优势将会丧失；若不能将住宅改为经营性用房，则“邻托”服务无从开展，这些现实情况均从法律制度层面限制了“邻托”的形成与发展。

市场监管有待加强。一是无人监管：尽管中国目前“邻托”相对普遍，但处于无处登记、无人监管之状。二是无法监管：“邻托”规模虽小，但也是一种市场服务，必须具备托育机构应具有的基本功能，必须符合相关的规范和标准。婴幼儿托育服务管理牵涉卫生、教育、食品药品监督等诸多部门，而“邻托”服务多无相关证照，无法对其服务进行监管，评估与消除其安全隐患。三是硬件不到位：“邻托”未必具有安全设施、活动场地等必要硬件，如可供婴幼儿午休的床位和独立使用的卫生间、独立的婴幼儿活动室、保健和信息监控设施等。因此，在所有托育模式中，分散性强、规范性差、监管性缺的“邻托”服务无疑最难管理。尽管政府已出台针对正规托育机构的管理文件、建筑标准和服务规范等，但无一适用“邻托”。

邻里关系需要协调。根据《物权法》的规定，业主若将住宅改变为经营性用房，除遵守法律、法规以及管理规约外，还应有利害关系的业主同意。尽管“邻托”规模小，但婴幼儿接送难免会加大小区内和周边的拥堵程度；“邻托”还有日常教育活动、婴幼儿也需要进行室外活动，而这些活动同样存在扰民的可能，若由此收到居民投诉，则“邻托”难以正常运营。

发展“邻托”的对策思路

正式承认“邻托”，借鉴他国经验，结合服务需求，首重安全、卫生、健康等“软指标”，合理设置物质环境等“硬指标”；同时，通过工商、税收和借贷等方面的政策支持，为“邻托”服务提供实际支持和帮助，推动“邻托”服务模式的发展。

摸清家庭邻托的现状与需求。当下，“邻托”的基本规模、面临怎样的发展困境、服务者和被服务者有何诉求等，都完全底数不清、现状不明。必须对该服务模式进行全方位的摸底，了解供需状况，把握供需之间的痛点、难点和堵点，基于家庭需求，借鉴他国经验，解决问题。

放宽法律制度的限制，融通商住两用。“邻托”的底线是安全、卫生与健康，需接受公共部门的监管，遵循相关法律制度，符合相关政策规定。法律制度具有严肃性，不能随意僭越与违反。不过，应积极探索在保证各方面安全的基础上，积极探索打通住宅“商住两用”的通道。在此之前，社区应针对自身的人口情形和需求意愿，将面积适度、安全便捷的公共场所作为“邻托”场所。

设置规范标准，加强政府与市场监管、加大对家庭邻托的指导。尽快消除“邻托”无人监管、无法监管的困境。一是严格资质审查：从业者必须向政府提交正式申请，必须身心健康、无犯罪记录，拥有高中以上学历；通过多元认证、国家执照、训练结业证书及强制登记注册机制等手段，进行资质审查。二是加强运营过程监管：必须消防证、食堂卫生许可证、卫生保健证、房屋安全证、技防证五证齐全方可运营；必须接受相关部门的年度督察，确保环境的安全与友善：多方共同参与，形成由地方政府工作人员、从业者、志愿性组织共同发起“邻托”从业者网络，成立全国“邻托”协会等组织，对“邻托”进行全方位、全天候的督导与监管。三是加强质量管理：控制收托质量（如：一位从业者最多可照顾5个0-2岁的婴幼儿），保障婴幼儿都能得到所需关注；提供咨询与支持，聘任督导负责评估、甄选、督导托育从业者，为质量达标的“邻托”给予财政支持；通过行业培训，提升“邻托”的保教育质量。

加强入职培训和周期性培训制度，保证提升业务水平。保证质量是“邻托”的灵魂，而制定并落实“邻托”服务指导手册、师资培训计划、从业指南等是其外在保障。开业前，从业者须接受一段时间的非学历教育培训；运营过程中，从业者每年都需接受一周的培训。除常规性知识外，培训还应包括急救、应急等方面的知识，由此提升从业者托育的理论与现实能力，持续涵育和巩固他们的职业道德素养，保证“邻托”合理有序、高质量、长期可持续发展。

成立行业互助组织，加强“邻托”与其他机构之间的互动。将同一地区的“邻托”从业者组成相互支持的自助团体，地方政府予以大力支持。团体成员通过多种途径，分享育儿经验，彼此之间相互支持。同时，从业者每月在固定时间内，可带着入托的婴幼儿到附近公立托育机构，参加团体游戏，给予婴幼儿互相认识、参加集体活动的机会。

避免扰民，有效协调邻里关系。“邻托”能否存续，也取决于它与邻里之间的关系。在开办之前，从业者应主动咨询邻里的意见和建议，认真听取和尊重邻里的想法；在经营过程中，日常活动、尤其是户外活动和声音较大的活动等尽可能安排在合理的时间；早接晚送时，致力错开居民上下班集中时间。同时，优先收托同一小区的婴幼儿，解决小区有需求居民之所需，致力争取居民和的包容和理解。

总之，“邻托”以安全、便利为要务。在资格评定、环境监测和服务质量满足安全、卫生和健康诉求的前提下，“邻托”的场地规模、设施设备、活动空间面积等能符合建设、卫健、教育部门规定的最低标准当然最好，但无需硬性规定。“邻托”小而精细、小而精致，只要把安全风险降到最低，便可被视为即以达到开办的基本条件，都应受到鼓励。

（作者系中央民族大学民族学与社会学学院教授。感谢华东师范大学城市发展研究院/中国现代城市研究中心助理研究员宋艳姣对专题组稿的帮助）