办托｜平衡家庭与生活：欧洲育儿支持政策分析及启示

上世纪60年代以来，伴随着女性就业率的提高，如何平衡工作与家庭，不可避免成为职业女性需要面临的难题。这一问题在很大程度上会影响到生育率，并进而影响到老龄化程度。因此，欧洲国家普遍出台了政策，对这一问题进行干预。这些政策工具可以分为如下表所示的三大类：

生育的社会支持政策。本文图表均由作者提供

在上述三类工具中，不同的工具会产生不同的平衡作用：

▲ 如果倾向于使用经济手段，而不重视公共服务，那么平衡的结果则更倾向于让女性留在家里自己照顾孩子，其背后的意涵是更强调女性在家庭分工中的作用；

▲ 如果主要使用公共服务作为平衡工具，那么女性则更有可能进入劳动力市场，这种平衡的背后意涵是更倾向于将女性当作劳动力看待；

▲ 将时间作为政策工具的情况相对比较复杂，工作弹性和短期的假期可以支持女性自己照顾孩子，而这样做的长远目的却是让女性可以更长期地留在劳动力市场。但是这要视假期的长短而定，过长的假期会让女性长期脱离劳动力市场，不利于其再就业。

因此，社会政策工具对于女性角色的平衡作用是复杂多样上午，不同国家采取的政策工具组合并不相同，它不仅影响到能否有效支持女性平衡工作和家庭，也会将女性引导向工作或家庭的不同方向，并进一步影响生育率。

本文根据上文的政策工具分析，选择了四个典型国家，对其政策内容和实施效果进行分析。这四个国家分别是：公共服务为主的瑞典、市场服务为主的英国、经济工具为主的德国、以及国家干预较少的西班牙。

经济与服务工具

上述四个国家的政策工具偏好首先反映在支出结构上：

 2015年用于家庭福利的公共支出占GDP的比例（%）（数据来源： OECD家庭数据库）

如上图所示，瑞、德、英三个国家用于家庭福利的公共支出都远高于欧盟的平均水平，但其内部构成却不同。瑞典的公共支出倾向于投向服务，英国的现金福利占比较高，德国的支出水平低于瑞、英，但支出结构与英国类似。

由此体现出了三个国家政策的不同特点：瑞典倾向于通过公共服务的提供将女性从家庭中解放出来；英国倾向于用现金福利提高有子女家庭的经济能力，从而要么支持女性留在家里，要么刺激市场发展，用市场手段解决育儿问题；德国也强调经济支持，弱化公共服务的作用，且育儿市场不如英国发达。

但是需要说明的是，只有充分的公共服务才能充分支持女性就业。在瑞、德、英三国中，瑞典的公共服务是最充分的：通常托儿所在早上7点到下午6点半的工作时间内开放；另外还有77家市政中心在日常工作时间外，包括晚间提供儿童托育服务；以及为6-12岁的大龄儿童提供课后托育服务。

与此相比，重视市场服务的英国反映出的普遍问题是儿童托育费用较高，且免费托育时间有限，降低了中低收入家庭中母亲的回归职场的可能性。此外，贫困家庭在市场上购买托育服务需要耗费很大成本，政府的支持并不能有效解决这一问题。德国尽管有大量政府补贴给托育机构，但机构设立的目的并非支持女性全职就业，而是将其作为家庭和学校的过渡场所——2014年，90%的3到5岁儿童进入了托儿所，但是75%的儿童每天在机构的时间都不足7小时，这显然并不足以支持母亲全职就业。

时间工具

在带薪假期上，四个国家也表现出不同，如下图所示：

历年各国带薪产假和育儿假时间（单位：周）（数据来源： OECD家庭数据库）

瑞典和德国的带薪假都比较长，尤其是德国，这与其重视家庭、让父母尽可能留在家里照顾年幼子女的理念相关。但是德国过长的育儿假对于女性重返劳动力市场可能产生不良影响。

瑞典的育儿假虽然也较长，但是，法律规定了保护休育儿假的女性重返工作的权利，还有各种弹性工作制等方式支持女性兼顾育儿和工作；此外，在育儿假中还有一部分是父亲的强制休假，这在一定程度上促进了家庭和劳动力市场的性别平等。

相比之下，英国的育儿假较短，尽管近几年有显著增长，但仍低于OECD国家的平均水平，这表明英国将女性更多视为劳动力；结合上文的支出结构可知，英国更倾向于用市场化的方式解决育儿问题。最后，在四国中，西班牙的假期最短，仍表现出西班牙最弱的政府干预的特点。

政策效果：女性就业率和生育率

上述各国政策工具组合的不同，直接影响到女性是否能够有效平衡工作与生活。如下表就业率所示，瑞典实现了非常高的女性就业率，证明了其政策支持的有效性；德国和英国的情况差异不大，兼职就业率略高于全职就业率，这与上文提到的两国的公共服务都不足以支持全职就业不无关系，其进一步的后果是劳动力市场的性别不平等，以及女性劳动力的收入不足。

西班牙虽然女性整体就业率不高，全职就业率却远高于兼职就业率，也高于德国和英国的全职就业率，可能因为生育对贫困的严重影响，所以限制了女性兼职就业者的生育意愿。

2014年各国有子女的女性的就业状态（%）（数据来源： OECD家庭数据库）

再如下面展示的两份图表所示。从总体上看，除了瑞典之外，其他三国都是女性劳动力市场参与率明显提高，而生育率都是在经历了迅速下降之后，稳定在一个相对较低水平。

瑞典女性的劳动力市场参与率和总和生育率都稳定在一个较高水平；英国和德国的趋势一致，但是无论从女性就业还是总和生育率上，英国都要优于德国；变动最大的是西班牙，经历了女性就业率迅速提高和总和生育率迅速下降的过程。

左图为各国历年（15-64岁）女性劳动力市场参与率；右图为各国历年总和生育率（数据来源： 世界银行数据库

支持女性就业是提高生育率的最有效途径

一般认为，女性就业与生育子女有一定冲突，所以就业率越高反而生育率越低。但是有学者对OECD国家的数据分析显示，女性的劳动参与率和总和生育率之间是“反J关系”，即短暂的负相关之后转变为正相关，这种转化是双薪家庭兴起的结果，而非原因。本文四个国家案例在一定程度上也证明了这一点，四国女性的劳动力市场参与排序与总和生育率的排序是一致的。

从上述四国分析中可见，女性参与劳动力市场的趋势是不可逆的，“再家庭化”方向的政策调整并不能有效提高生育率，因此政策平衡的方向必然是“去家庭化”的。进入21世纪以来，欧洲国家的政策方向已经或多或少均转向支持女性就业，即使保守如德国、家庭传统强大如西班牙也不例外。

也就是说，生育支持政策有效性的关键，是看它在多大程度上促进了有子女的女性就业，以及在多大程度上促进了劳动力市场的性别平等。

从政策工具的具体细节来看，尽管用于家庭生育支持政策的公共支出越高，平衡效果就越好（如瑞典和英国的公共支出均超过GDP的3%，其女性就业率和总和生育率也优于德国和西班牙），但是更重要的是支出结构和政策设计的细节。

从公共支出结构来看，对比瑞典和英国，公共支出占GDP的总额相似，但是结果却有较大差异。一是在支出结构上，瑞典强调公共服务，而英国强调现金福利和市场服务，前者的服务效率和公平性要高于后者，这在儿童贫困率上有明显体现；二是在育儿服务的内容上，瑞典不仅有全天候的公共服务，而且还有提供晚间托育服务的机构，课后服务也很充分，所有这些都保证了女性全职工作的时间，与此相比，英国公共服务时间较短，对女性全职工作的支持有限；三是在休假的设计上，瑞典有较长的产假和灵活的育儿假，前者保证了孩子从出生到1岁时可以得到充分的家庭照顾，后者保证偶然必要情况下育儿需求的满足。

中国在实施了三十多年的计划生育政策之后，“单独二孩”政策于2013年开始实施，随后于2015年开始实施全面二孩政策。然而，在计划生育政策放开之后，却没有出现预计的生育率大幅提高的现象。如下图所示，在“单独二孩”和“全面二孩”政策实施后，全年出生人口分别只有一年的显著增长，之后则是明显持续的下降。从2018年开始，甚至降至低于计生政策改革之前的水平。

我国历年全年出生人口（单位：万人）

因此，影响中国生育率的，不是“让不让生”的问题，而是“愿不愿生的问题”。低水平生育率已经在欧洲国家存在了几十年，从上述国家的情况来看，影响生育意愿的客观原因往往是缺乏社会支持。能否平衡工作与家庭，以及如何平衡，是影响女性生育意愿的最重要的客观原因。

上述四国情况对中国未来设计家庭生育支持政策的启示是，经济、服务、时间三类政策工具应该综合且有侧重点地使用：经济类政策在于保障儿童的最低生存需求，应有效“兜底”；服务类政策是三类政策的重点，公共资源应向这类政策倾斜，在政策设计上要能够保证女性的全职工作时间；时间类政策应延长女性的带薪产假至1岁以上，并保护他们的工作权利，以使得不适合公共机构照顾的婴幼儿能得到家庭照顾；此外，政策设计要相对灵活，给予女性和家庭更多选择。

（作者系中国人民大学社会与人口学院教授）