办托｜四川实践：探索十四五时期婴幼儿照护服务的对策路径

四川省是全国人口大省，常住人口居全国第四位。四川人口出生率在2009年达最低值后，2010年开始逐年回升，2016年二孩政策效应带来进一步提升，但2018年全面二孩政策效应呈明显减弱趋势，人口出生率开始回落。

按照国际通行标准，四川较全国提前4年进入“深度老龄化”社会，“未富先老”现象十分明显。构建婴幼儿照护服务体系、形成有效的服务供给，成为目前四川省重大且刚性的民生需求。四川省高度重视婴幼儿照护服务工作，在国务院办公厅《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》下发后，由卫健委牵头组织对全省婴幼儿照护服务工作全面摸底调查和深入分析研究。

四川省开展托育服务做法包括：制定促进婴幼儿照护发展实施意见、制定托育机构设置标准、制定托育机构管理办法、将婴幼儿照护作为民生工程或为民办实事项目。目前，四川省在促进托育服务发展的税收金融方面政策涵盖了税费优惠、托育机构建设补贴、贴息贷款、执行居民生活类水电气价格。在促进托育服务发展的用房用地政策上出台了将托育服务纳入年度用地指标、在新建居住区规划建设托育服务设施及配套安全设施并于住宅同步验收同步交付、提供公租房用于发展托育服务等政策。

在促进托育服务发展的人才培养相关政策包括：1+X证书制度试点、婴幼儿照护人才列入急需紧缺职业目录及政府补贴性培训目录、纳入政府职业技能培训计划、给予职业培训补贴、给予职业技能鉴定补贴。允许有条件公办、民办幼儿园开设托班。随着上述政策的出台，四川省婴幼儿照护服务取得了初步成绩，但与国内发达地区相比还存在着一定的差距。

入托服务供需缺口大，多种类型及普惠的婴幼儿照护服务发展不足

目前四川托育机构及托位数量远远不能满足群众需求，托位数量缺口大。《婴幼儿照护群众需求调查问卷》显示，有送托意愿的家庭在选择婴幼儿照护机构类型时，77.7%的家庭选择幼儿园托班入托。“有主管部门”“师资专业”“场地大”“能直上小班”等因素让家长对幼儿园的信任感强于其他婴幼儿照护机构。

问卷显示，婴幼儿家庭能接受最高托育月收费1000元以下的占54.85%。说明一半以上家庭对低价托育需求意愿大。四川省各市州上报的托育机构月收费数据显示，幼儿园托班、公办和民办公助托育机构平均月收费低于1000元/月，其他社会力量办托的婴幼儿照护机构平均月收费均高于1000元/月。可见，目前只有公办机构才能满足家庭低价托育要求，社会力量办托的机构基本不能满足家庭低价托育（每月少于1000元）要求。

社会力量办托的机构以非普惠服务为主，普惠性托育机构数量少，社会提供普惠托育难。婴幼儿照护机构问卷中显示，社会力量办托机构资金未回收的机构占比79.23%；社会力量投资资金回收预期要5年以上的机构占比44.35%，显然社会力量办托机构自身的持续维持极为困难，更谈不上投资获利。社会力量办托机构资金来源单一、投资回收时间长、政府财力支持不足，均影响到社会力量办托机构举办普惠托育的积极性。

婴幼儿照护服务专业性不强

四川省婴幼儿照护机构的课程体系和内容五花八门，课程质量缺乏质量监管和专业引领是目前行业普遍现象。52.15%婴幼儿照护机构自主研发课程，30%左右机构把幼教领域课程搬到托育机构里实施，还有一部分机构引进国外和境外课程，这些课程是否适合本土文化、当地政策要求以及是否适宜当地婴幼儿身心发展水平仍待进一步考证。

婴幼儿照护机构专业人员不能满足行业需求，保育人员数缺口大。四川全省3岁下家庭有送托意愿的有71.53万个，保育人员数量缺口达到61.91%。而且，保育人员流失严重，“招工难、师资资质差、流动大”成为托育机构发展的第二大制约因素。机构问卷反映，保育人员流失前三位原因是“工作任务重压力大”占比38.18%，“薪资少”占比35.97%，“晋升空间少”占比7%。

目前，学前教育专业毕业生是托育行业的师资主力，但学前教育专业主要是培养从事3-6岁幼儿教育工作的教师，对0-3 岁婴幼儿教育学、心理学了解不足，职业技能欠缺。从根本上无法保证托育服务的专业性和科学性。婴幼儿照护机构由于人员难找或出于成本考虑，目前无专兼职保健人员配置机构占比14.39%，无专兼职安保人员配置的机构占比18.94%。

职前培养学校的数量和专业性不够，职后培训的专业性和规范性缺乏监管

在高校职业教育专业（大专）设置备案系统中，2020年四川仅有9所高职高专招收早期教育专业。目前在本科院校和中等职业院校专业目录里没有直接针对婴幼儿照护人才培养的专业。

目前多数在职保育人员只参加了短暂培训，大多还是商业机构组织的培训。职后培训不足不规范造成在职保育人员的工作能力欠缺、专业能力提升慢。大多机构职后培训的方式单一，培训内容的专业性无主管部门监管，是否覆盖保育人员从业的基本要求，无从考证。

办园相关规范普及度不够，准入标准与现实条件有差距

婴幼儿照护机构对政策需求项目了解程度的调研数据反映出，婴幼儿照护机构对重要政策的知晓度少。调研显示，非常重要的准入政策知晓者少，说明政府对重要政策的宣传力度还需加强。

此外，符合住建标准的办园场所难寻找。社会办托机构反映，按政府相关的托儿所建筑设计标准，要寻找或租赁适合的场所办托极为困难。四川省各市州上报的机构需求卷中显示，寻找或租赁适合的场所办托“比较难”的占比为32.13%，“非常难”的占比为13.6%。目前，经营场所已经成为制约社会办托机构规范发展和扩大规模的瓶颈，已经开办的机构反映换房难，拟开办的机构反映找房难。

各登记注册部门的办园、人员上岗等准入要求不统一。四川省婴幼儿照护服务机构多为幼儿园开设的托班，幼儿园里开设托班基本按教育部门的准入标准考核。但婴幼儿照护机构在人员上岗、课程设置、营养卫生、疾病防控等方面与幼儿园其实存在巨大差异，在教育部门登记注册时却并未区别对待。

在市场监管、民政、编办登记注册的办托机构基本上无办园标准、人员上岗标准、疾病防控标准和课程质量标准的要求。卫健部门的备案标准刚刚出台，社会办托机构处于观望状态，所以特别需要统一标准，尽快进行归口管理。

四川省十四五时期婴幼儿照护服务规划建议

建立政策体系，完善实施细则

为确保婴幼儿照护服务工作有序开展，需要建立“1+2+N”政策体系，包含1个国家主体政策《国务院办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》和2个省级主要政策《四川省人民政府办公厅关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》、《关于加快推进3岁以下婴幼儿托育服务发展的意见》和多个相关配套政策。

健全行政机制，明确部门权责

确立省卫生健康委为婴幼儿照护服务工作的主管部门，负责牵头开展行政管理。设置“婴幼儿照护服务发展中心” 承担本区域婴幼儿照护服务行业管理、咨询、指导、培训等工作。卫生健康部门与其他部门明确分工与合作、归口管理与问责，建立省、市、区县、街镇四级照护工作管理组织架构。

发展照护机构，调动社会力量

根据国家《托育机构设置标准》和《托育机构管理规范》制定《四川省托育机构设置标准》和《四川省托育机构管理办法》。实行婴幼儿照护服务机构登记和备案制度。登记机关应及时将有关机构登记信息通过信息共享平台与同级卫生健康部门共享。

大力建设普惠性婴幼儿照护服务机构。充分调动社会力量积极性，建设普惠性婴幼儿照护服务机构，扩大普惠性托育服务有效供给。发挥妇幼保健机构、社区卫生服务中心、儿童福利机构、园区等积极性，挖掘闲置资源，提供普惠性婴幼儿照护服务。

积极建设其他形式的婴幼儿照护服务机构。支持各地开展家庭邻里式婴幼儿照护服务试点。支持用人单位以单独或联合相关单位共同举办的方式，在工作场所为职工提供福利性婴幼儿照护服务，有条件的可向附近居民开放。鼓励支持有条件的幼儿园开设托班，招收2至3岁的幼儿。

推进婴幼儿照护服务机构规范化发展。各类婴幼儿照护服务机构开展婴幼儿照护服务必须符合国家和四川省相关标准，按照儿童优先的原则，最大限度地保护婴幼儿，确保婴幼儿安全和健康。建立健全婴幼儿照护服务机构安全管理制度，配备相应的安全设施、器材及安保人员，严防安全事故发生。做好婴幼儿照护服务机构的卫生保健工作，为婴幼儿创造良好的生活环境，预防控制传染病，降低常见病的发病率。

支持家庭照护，提升育儿能力

倡导以家庭为主的育儿模式，保障居民照护婴幼儿合法权益。落实女方生育假、男方护理假。鼓励用人单位采取灵活安排工作时间等措施，为婴幼儿照护创造便利条件。

培育示范单位，提升服务质量

全省开展婴幼儿照护服务示范活动，鼓励各地根据机构设置标准和机构质量评估结果，新建、改建、扩建、联建一批具有示范与指导功能，兼顾婴幼儿照护服务行业培训、家庭养育指导和家长课堂等多功能的示范性婴幼儿照护服务机构。发挥辐射带动作用，推动实现婴幼儿照护服务机构管理专业化、服务优质化、运营规范化。组建并依托第三方力量，启动照护机构质量评级与提升工程，并根据评估诊断的问题对机构分类提升，提供有针对性的质量提升支持。

重视弱势群体，促进照护公平

政府应把随迁子女纳入当地婴幼儿早期照护服务体系之中，让每一个适龄婴幼儿都能够得到平等的科学教养。同时，要注重对随迁子女家长提供指导和培训，协助他们形成并实践科学育儿观念，提高亲子交流、沟通、互动的频率及质量，并特别强化安全教育，尽可能消除因家长外出工作时间长而带来的安全隐患。

（作者系四川省高校人文社科重点研究基地“四川0~3岁儿童早期发展与教育研究中心”主任、成都师范学院儿童心理学教授，本文内容改写自其参与的四川省十四五时期婴幼儿照护规划研究成果。感谢华东师范大学城市发展研究院/中国现代城市研究中心助理研究员宋艳姣对专题组稿的帮助）