办托｜上海实践：托育机构办学实践中的困境

托育服务事业的发展事关婴幼儿的健康成长，高质量的保育与教育对其一生的发展起着至关重要的作用。十九大报告中曾明确指出要将“幼有所育”作为大力发展和促进3岁以下婴幼儿的照护服务事业是保障和改善民生问题的重要内容。

然而，当前0-3岁托育质量和师资力量薄弱的问题明显在制约着托育服务体系的建设与发展。为回应人们对0-3岁婴幼儿托育服务的需求，上海市委、市政府联合多部门于2018年4月28日率先出台了0-3岁婴幼儿托育服务指导意见、管理办法以及准入标准的“1+2”文件（下简称文件）。

文件对托育机构的选址、功能、人员配置、安全等方面提出了具体要求。如，托育机构的选址必须远离污染源、托育机构必须配备一定比例数量的育婴员、保健员、保育员等从业人员，旨在为0-3岁婴幼儿这些“最柔软的人群”提供“最安全的照护”。

文件出台后，首先在黄浦区、徐汇区、静安区、浦东新区、闵行区等五个区先行试点，自2018年8月1日起在试点基础上全市面上铺开。政策的引导带来的托育机构数量增长一定程度上缓解了上海市2-3岁幼儿的入托问题，但是，随着政策的不断推进，我们在调研中发现，当前政策仍旧存在一些与当前托育行业现实情况不符或难以完成的部分。

托育服务的硬件要求：规划、面积、餐饮

上海市妇联的调研显示，在有婴幼儿托管需求的家庭中，至少有35%的家庭有真实的托育需求，73%的父母希望把托管点放在小区内。可见0-3岁婴幼儿托育服务具有公共服务属性。在机构规划布点方面政府应率先保证每个街镇都可以开设至少一个普惠性托育点，以求最大限度满足市民的需求。

文件也提到，大力“引导支持举办者在居住社区、工作单位等场所单独或联合举办非营利性托育机构，为社区居民、单位职工提供更多公益性、福利性的托育服务”，并且鼓励充分挖掘社区资源，将托育服务纳入到社区服务体系中。

但是，上海市部分社区年代较老，硬件条件有限，难以开办符合要求托育点，此现象在人口分布密集的中心城区尤为明显。而且，基于人口动态流动性的特点，人们对托育服务的需求总量难以确定，每个社区居民实际的托育需求情况相差甚远，对于部分实际托育需求较小的社区而言，在场地、人员等标准不能降低的条件下，开办托育点的成本大大提升。

第二，关于托育机构建筑面积，文件中规定“托育机构建筑面积不低于360㎡，且幼儿人均建筑面积不低于8㎡”，上海市的个别区域如嘉定区、普陀区要求教室面积不得低于60㎡。如此硬性要求使得上述两个区在“1+2”文件正式实施后批准开办的托育机构数量相对较少。

考虑到以上在实操层面呈现出的限制，政府部门可以考虑在保障幼儿人均活动空间面积基本大小与各重要功能区（如厨房、配餐区等）建筑面积基本大小的基础上，适当降低对托育机构建筑面积下限的要求标准。

参考英国、澳大利亚、日本、韩国、挪威以及我国台湾地区等地开展托育服务的经验，区别“人均建筑面积”和“人均活动面积”尤为重要。相较幼儿的“人均活动面积”，“人均建筑面积”是一种相对模糊的说法，难以真正体现托育机构可供幼儿使用的实际空间的大小。托育机构是一个复杂的公共场所，除婴幼儿主要活动空间外，还包括厨房、备餐区、行政区、盥洗区等多种不同功能的场地空间。这些国家和地区的托育服务明确了幼儿的“人均活动面积”，而上海市“1+2”文件中强调的则是托育机构幼儿的“人均建筑面积”不低于8㎡。

因此，在相关政府文件中对托育机构的“人均建筑面积”和“人均活动面积”进行区分尤为重要，托育机构的建筑面积中包含哪些非幼儿使用的区域面积和幼儿实际的使用面积，都需要有详细说明。

最后，关于托育机构的食品安全问题，《上海市3岁以下幼儿托育机构管理暂行办法》第十一条第三点提到，“在保证食品安全的前提下，经食品药品监管部门认定，托育机构可采取多种形式的供餐服务，包括自有食堂、合法餐饮企业承包的食堂、所属单位内部食堂、周边具有供应能力和资质的食堂等”。

而且，《关于促进和加强本市3 岁以下幼儿托育服务工作的指导意见》《上海市3 岁以下幼儿托育机构设置标准》《上海市食品药品监督管理局关于3 岁以下幼儿托育机构供餐有关问题的答复》等政府文件中均未明确指出“托育机构必须自建厨房”的要求，而是表示“托育机构可自行根据实际情况选择自建厨房或者配餐”。

可在实际的走访调研中，我们了解到，嘉定区、普陀区、闵行区等托育服务指导中心明确要求开设托育机构必须自建厨房，否则不予审批。甚至很多区级托育服务指导中心对配餐单位也提出了要求，不可以跨区配送。以上要求对一些规模较小、配餐需求量较小的托育机构构成了不小的挑战，他们很难找到愿意有供餐服务的供应单位。

如想改善上述情况，政府相关部门可以根据托育机构的规模制定细则，确定多大规模以上的托育机构必须自建厨房，多大规模以下的托育机构可以自愿选择自建厨房或配餐。此外，细则中还需明确托育机构自建厨房的资质要求，联合食品药品监督管理局等相关部门对托育机构办理的食品经营许可证经营范围进行规定与修订。

如果政府能够出面鼓励一批优质的供餐单位承接起为托育机构婴幼儿供餐的社会责任，那么全市婴幼儿餐食供应链将会更快走向标准化、专业化、安全化。

托育服务的软件要求：从业人员

除了托育机构的硬件设施外，从业人员也是影响0～3 岁婴幼儿教育实施和发展的关键因素。

在对从业人员资质的要求方面，“1+2”文件中规定“托育机构专职负责人应当具有大专及以上学历，同时具有教师资格证和育婴员四级及以上国家职业资格证书，有从事学前教育管理工作6年及以上的经历”，其中，“学前教育管理经验”的定义不够清晰。

我们发现，目前为止上海各区早教服务指导中心不认可在民营教育机构从事管理工作的经验，而符合在公办幼儿园拥有6年管理经验的人员大都是在岗或者已经退休的幼儿园园长，这些已退休园长往往不具备中高级育婴师资格证并且超过了报考育婴师资格证的年龄范围。

这样的现状导致了目前同时兼备满足文件要求又能够胜任托育机构专职负责人的人才紧缺，很多区的早教指导中心主任都表示当前托育机构举办者很难找到合适并且满足规定的负责人。

在人员配备标准方面，根据文件规定，每班应配有育婴员和保育员，且育婴员不得少于1名，2-3岁幼儿与保育人员的比例应不高于7∶1，18-24个月幼儿与保育人员的比例应不高于5∶1，可见当前托育机构对育婴员和保育员的需求较大。

但在实地调查中我们了解到，有些区对保育员和育婴员职业资格的认证较为严格，仅对上海市人力资源社会保障局颁发的证书给予认定。

在托育人员培训和福利待遇方面，当前各托育机构从业人员普遍缺乏职前上岗培训、职后进修培训的训练，导致婴幼儿照护工作实践中仍会出现不合理、不专业的情况。而且，由于无岗位编制、缺乏福利等因素，托育机构从业人员的流动性较大。

我们认为，针对上述情况，托育机构在人员资质认定时只需认可由人力资源社会保障局颁发的相关职业资格证书即可，无需特别限定省份。而在人员配备标准中，建议政府对托育机构专职负责人的要求修改为“在教育机构从事管理工作3年以上”即可，并综合考虑人员的教育管理经验以及保教能力，适当降低对托育机构专职负责人“育婴师职业资格”等各类操作证书的限制。

在托育人员培训和福利待遇方面，托育机构应依照自身条件人才培养和人才考核的详细规定，对从业人员的职前培训、在职培训所需要达到的标准进行明确的界定，例如规定“从业人员每年不得少于72学时的职业培训”等，完善自身的从业人员职称评定办法与奖励机制，以此进一步优化完善托育服务从业人员的规范化职业培训制度。

此外，政府等部门应引导各托育机构制定合理的工资待遇并为员工及时缴纳五险一金，为员工提供解决宿舍问题等保障性待遇，稳定提升托育服务从业人员的基本薪资，尽可能地达到公办幼儿园、中小学教职工相等的薪资水平。

（本文系华东师范大学学前教育系副教授张明红团队2019年受国家卫健委人口家庭司委托进行的《当前我国托育服务事业的困难与挑战、对策与建议》课题研究成果之一，由课题参与者张春颖改写成文）