办托｜托儿所的“前世今生”：新中国成立后托儿所的境遇变迁

托育服务一般指的是家庭、社区、机构等场所为3岁以下婴幼儿提供适当的安置和照顾服务，其服务对象是家庭系统而非幼儿个人。当家庭缺乏照顾幼儿的能力时，就需要通过托育服务进行外部支持。工业革命以来，女性外出就业率大大提升，为缓解女性工作时对育儿的顾虑，托育服务在西方国家应运而生。伴随着现代社会家庭模式由传统的大家庭向核心家庭转变以及双薪家庭数量的增加，家庭对于托育服务的需求也越来越显著。

中国的托育服务经历了从无到有又从有到无的发展历程。上世纪80年代前，为鼓励女性参与工作，托儿所大多是机关或企事业单位主办的福利性机构，费用低廉。随着市场经济的确立，企事业单位逐渐分离原有的托育机构，市场化托育服务得到发展。从那时起，托儿所数量开始急剧下降。

上世纪50年代至70年代：托儿所数量剧增

早在新中国成立以前，国民政府及中共领导下的苏区和陕甘宁边区就已设立托儿所。有统计显示，新中国成立前全国共有托儿所119个，分为劳工托儿所、农村托儿所、职业妇女托儿所和工厂托儿所等。

新中国成立之初，我国的托育机构数量呈现出井喷式增长。1952年，全国工矿、企业、机关、学校中的托儿所达到 2738 所。到了1956年底，基层托儿所的数量上升至5775所。短短4年间，托儿所数量足足翻了两番。

在计划经济体制下，这一时期的托育服务主要强调国家和集体的责任，具有明显的福利性质。设立托儿所的主要目的也并非教育幼儿，而是减轻妇女的育儿负担，便于其参加工作。

这一时期托育机构数量剧增的原因有三。首先，新中国成立初期，国家需要大量劳动力投入劳动生产，妇女被视作劳动力的重要来源之一。1950 年 8月举行的第一次全国女工工作会议把儿童照料社会化与普通劳工阶层妇女解放联系起来，指出对家务、幼儿照料的公共支持是对妇女参与社会公共活动的前提条件。

为方便妇女投入生产建设，解决她们的后顾之忧，国家发布了多项政策条例要求各级组织积极建设托育机构，1953年实施的《中华人民共和国劳动保险条例实施细则修正草案》第51条就规定：“若实行劳动保险的企业中的女工人、女职员有四周岁以内的子女20人以上，企业就需要单独或联合其他企业设立托儿所。”    

第二个原因是人口的急剧增长。建国前五年，我国每年新出生人口均在2000万以上，直接导致了托育需求的增长。第三，因为国家对托儿所建设和持续运营提供了制度和资金保障，在计划经济体制下，企、事业单位和政府机关建设托儿所、幼儿园均由国家和单位投资。1955年国务院发布的《关于工矿、企业自办中、小学和幼儿园的规定》中要求各工矿、企业单独或联合创办托幼机构，以解决本单位职工子女入托入园的需求，经费则由各单位列入财政预算。

在这样的背景下，绝大多数单位职工家庭都能享受免费或费用低廉的托育服务，通常只需承担幼儿的饮食费即可。不过，如此的托育服务供给方式也产生了一些问题，中华全国总工会在1955年的一份报告中就指出：“由于企业行政经常随意安插编余人员，致使托儿所的编制一般大于实际需要。如大同矿务局托儿所，收托儿童不满五十名，仅管理人员就配备有正副所长、指导员、管理员等。”

托儿所数量持续的增长趋势一直延续到了大跃进运动时期。大跃进运动结束后，国民经济受到重创，托儿所数量开始缓慢回落。“文化大革命”期间，随着儿童照顾和家庭劳动社会化问题淡出了国家议事日程，托育事业的发展也遭受了重创。

上世纪80年代初至80年代末：托儿所数量缓慢回升

改革开放初期，为解决妇女工作后顾之忧，发展托幼事业再次得到重视。1979年召开的全国妇联第四届第二次常委扩大会议上，全国妇联副主席罗琼发言称妇联要加速发展托幼事业，减轻职工、社员的后顾之忧。

与此同时，随着经济和社会的发展，“优生优育”观念兴起，国家也提出一系列政策助力托育事业重新得到发展。1979 年《全国托幼工作会议纪要》提倡机关、部队、学校、工矿、企事业等单位积极恢复和建立哺乳室、托儿所、幼儿园。1980年1月，国务院托幼工作领导小组成立，是中国有史以来最高层次和级别的学前教育领导机构。

由于国家对于托幼工作的重视，全国入托儿童由1979年的3027000人增加到了1980年的3348000人，托儿所的数量逐渐回升，托儿所的成本费用也大多由国家承担。

国家对托育机构给出了新的定位，1980 年卫生部颁发的《城市托儿所工作条例（试行草案）》明确指出托儿所除了解放妇女劳动力以外，还负有教养3岁前儿童的任务。随着计划生育政策的提出，托幼工作也肩负了教育和提高人口素质的责任。

20世纪80年代中期，中国进入市场化改革时期。1984年的国有企业改革和单位制解体使得作为职工福利的托幼服务逐渐被剥离出单位。1988 年国家教委等8部门联合制定的《关于加强幼儿教育工作的意见》明确指出：“养育子女是儿童家长依照法律规定应尽的社会义务，幼儿教育不属于义务教育，家长送子女入园理应负担一定的保育、教育费用。”这意味着此后家庭需要向市场购买托育服务，强调了家庭的养育责任。

在社会主义市场经济的作用下，失去了政府的财政支持，企业投入到自办托育机构中的经费参差不齐，不少企业自办的托儿所倒闭或收归市场。因此，在这一阶段，托儿所数量虽有回升，速度却明显放缓。据国家1993年第一次第三产业普查得到的数据显示：1992 年，全国托儿所数量为10268 所。

上世纪90年代至21世纪初：托儿所数量遭遇滑坡

1992 年，国务院颁布实行《九十年代中国儿童发展规划纲要》，重点提出了“社会力量办园方向”。从90年代起，托育服务开始由原先的公共提供占主导，逐渐转向公共和私人市场并举的局面。也正是从这一时期开始，面向0-3岁幼儿的托幼机构数量开始遭遇滑坡。

造成托儿所数量开始滑坡的原因有三。第一，计划生育政策导致的适龄入托婴幼儿数量减少，使得家庭对于托育机构的需求下降，部分机构招生困难，阻碍了托幼机构的发展。

第二，国家将企业的社会职能剥离导致不少公办托儿所关闭。90年代的国企改革提出了“企业不能办社会”的口号，1995年印发的《关于若干城市分离企业办社会职能分流富余人员的意见》中指出：企业开设托儿所属于福利型的社会职能，被要求在企业内部分离，待条件具备后逐步推向社会，交由政府管理。不少企业自办的托儿所在交由地方政府管理后也因为经费投入有限未得以维持。

1989年，中国由国家和企业提供的公共化托育服务机构占到全部托育机构的 90%以上。而到了2010年，国有和集体办托儿所已基本消失。2001 年国务院发布的《关于基础教育改革和发展的决议》中强调“大力发展以社区为依托，公办与民办相结合的多种形式的学前教育和多种儿童早期教育服务”。但在实际办学过程中，针对0-3岁的托育服务的社会化办学风险系数更大，难以获得经济回报。托儿所的归口部门不明确、不清晰，民办托儿所办学时往往会遭遇无法申领牌照、没有安全监管等困难，导致社会化、市场化托儿所办学积极性不高。

第三，自上世纪80年代中期以来，国家在学前教育事业的发展上，更侧重于面向3-6岁儿童的幼儿园的办学发展。1992 年出台的《九十年代中国儿童发展规划纲要》是中国第一部从国情出发、制定的以儿童为主体、促进儿童发展的国家行动计划，其中设立了九十年代中国儿童生存、保护和发展的主要目标，包括“3至6岁幼儿入园（班）率达到 35%”，而对3岁以下婴幼儿入托率则没有设立发展目标。

虽然2000年教育部正式提出“学前教育从0岁开始”，开始关注0-3岁儿童的早期教育，《中国儿童发展纲要（2001-2010 年）》中也提出了 “发展学前教育，建立和完善0-3岁儿童教育管理体制”，但伴随着托育服务的社会化、市场化发展趋势，政府对于托幼事业的财政经费不断收缩。据教育部2000年全国教育经费统计资料显示，国拨经费占学前教育经费总数的1.3%左右，且大多用于幼儿园教育。

以上种种原因使得这一时期托儿所数量持续减少。以上海市为例，2000年上海市独立设置的托儿所有241所，2014年减少至39所。托儿所数量的减少直接导致了入托率的下降。国家卫计委 2016年的调查数据显示，中国 0-3岁婴幼儿仅有4.1%的婴幼儿进入托育机构，其中大多是民办托幼机构。

2016年，“全面二孩”政策正式实施。出生人口的增长，以及社会家庭结构向三人户双薪家庭转变的大趋势，使得中国社会的托育需求急剧增长，这也给托育机构的发展创造了新的机遇。

实际上，托育机构的充足保障是影响生育意愿的重要因素之一。一项针对上海市877名已育一胎女性的生育意愿调查显示，婴幼儿照料难问题显著影响着上海育龄女性二孩生育的意愿。与一胎有社会性照料资源的女性相比，一胎由孩子父母或祖辈承担照料工作的女性的二孩生育意愿会明显更低。

0-3岁幼儿的托育问题愈加凸显，也对托育服务体系的完善提出了更高的要求。2017年，中国共产党十九大报告将“幼有所育”作为需要取得“新进展”的七项重点民生任务之一，把健全托育服务体系作为推进“幼有所育”的首要任务。2019年5月，国务院办公厅发布《关于促进 3 岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》，满足人民群众的婴幼儿照护服务需求得到满足成为下一步的发展目标。

不过，在0-3岁托育服务存在供需不平衡的当下，“入托难”问题的解决仍需多方力量的合作。

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