北大国发院：行政性垄断与价格管制是中国能源问题根源

        从北京大学东大门进入校园，绕过几道弯后的万泉河之南，坐落着一座名叫“朗润园”的传统古式院落。这座清朝亲王宅邸曾一度成为清政府举行内阁和军机处会议之地，而今正是北京大学国家发展研究院（下称北大国发院）的所在地。朗润园中，林毅夫和他的经济学家同事们，正以经济学家特有的方式，努力恢复这座院落曾经的荣光。眼下，这群曾深度参与中国电信改革、医疗改革、土地改革、铁路改革等诸多变革的经济学者，又将视角与思考延伸至中国能源改革领域。

        4月16日，在北大朗润园内的致福轩举行了中国能源体制改革圆桌会议，国发院副院长胡大源将发生在致福轩内的历史与现实主题，串联在了一起。

        “我们现在所在的致福轩，有200多年历史了。这200年里，它目睹了清王朝从嘉庆道光的衰落，再到清末的奋起改革。也是在这个房子里头，1906年，光绪皇帝亲自召开了六部改名的会议。但是单单改了名字，还是挽救不了清王朝最后的覆灭。”胡大源称，“所以说这栋房子，如果能穿越的话，它的用途当时是提出改革，我们现在也是提出改革。但改革，背后的规律是什么？什么事情是该往前走的，什么东西是我们要更加慎重的？

        谈起研究能源体制改革的初衷，胡大源称，“大家都知道林毅夫（国发院名誉院长）老师有个很乐观的看法，认为中国能够持续高速地发展相当长的时间。但是林老师自己心里也有一个打鼓的地方：我们的能源能不能支持？”正是基于这一疑问，“能源体制改革报告”成了北大国发院能源安全与国家发展研究中心成立之后最早期的工作之一。

        胡大源教授谦虚地表示，“我们做这个报告有点不伦不类，因为我们知道按照原有的规范我们肯定做不过大家，所以就想从另一个角度，借助他山之石，从国外的经验来看哪些东西是有规律性的，规律的东西在中国是能重现的。任何一个改革，它都会碰到一个问题。不同的人，有的人觉得你走得快了，有的人觉得你走得慢了，有的人觉得这个东西可以拿来用，有的人觉得现在还不是时候。解决这个问题最好的办法就是大家充分讨论，这也是个很好的办法。”

        会议当天，北大国发院助教授王敏代表课题组汇报了报告内容。澎湃记者在对其进行整理之后，全文刊发。今天首先刊发的是关于中国能源问题及其根源的报告部分。

        主讲人：北大国发院助教授王敏博士

        接下来由我代表课题组把这个报告内容向大家汇报一下。

        其实我们在能源方面，还是有很多技术和细节了解得没那么深入，这份报告更多地是从经济学的视角看待中国的能源环境及体制问题。

        那我们的研究就从问题开始，讲讲中国能源在我们经济学家看来，有哪些问题。

        中国的经济，在过去的35年，跟其它比，增长非常快，是一个奇迹。但从中国未来看呢，我们觉得中国经济还有更大潜力，因为2012年，中国GDP是52万亿，2013年是57万亿，即便是以2012年人均GDP来算的话，中国的人均GDP只有美国的12%，世界平均的60%，那从经济发展局面来看，跟发达国家、跟站在世界技术前沿的国家，差距还是有点远，这意味着中国有后发优势可以去模仿、去赶超。

        未来20年之内，中国的GDP总量很有可能突破200万亿。哪怕突破200万亿，中国人均GDP也就只有美国2012年的50%。而要实现200亿元的目标，中国未来20年的年均增速只需要达到6.5-7%。所以我们觉得这不是一个很大的目标，这是一个比较保守的估计。

        那么在面向未来的发展过程中，中国还有很多的挑战、问题，尤其是能源问题。在这里我们把能源问题稍微总结了一下，我们觉得主要是三个方面：总量问题、结构问题和环境问题。

        总量问题：

        大家知道现在中国的能源总消费，2012年大概是36亿吨，是世界最高水平。我们的GDP总量世界第二，但是我们的能源总消费远远高于中国的GDP排名。这很大程度上是因为我们还是处于劳动密集型，主要靠高投入、高消耗的增长模式。

        而且从过去的35年看，中国的能源供应长期是比较紧张的，电荒、煤荒、油荒、气荒，都很常见。改革开放30年来，大概就1997年到2002年，这5年时间因金融危机，电力需求稍微缓和一些。而在煤炭领域，则一直存在煤电之争；油气，又是各种荒。

        当然本质上说，并不是说中国缺资源，而是因为经济行为的变化。另一方面，中国的储量也是非常有限的。中国对化石能源的需求不断地增加，勘探开采压力不断加大。中国的储采比，储采比就是储量除以每年的消费量，趋势是基本呈单边下降趋势。

结构问题：

        中国的能源总消费长期高度依赖煤炭。过去30多年，煤炭占的能源总消费比例一直在70%左右。当然这个比例本身没有什么问题，但是当它和第三个问题，环境问题结合起来以后，它就成了问题。

        我们看这几个数字比较触目惊心的，

        2012年中国煤炭总消费37亿吨，占全世界煤炭总消费的50%；

        燃煤发电占我们国家发电总量的78%；

        中国的铁路货运58%都在运煤，这个很大的一个量，所以铁路货运是非常紧张的；

        中国的非化石能源消费只占9%。

        整个能源结构，那么高比例依赖于煤炭，主要跟储量有很大关系，我们煤炭的储量确实比较大。

 环境问题：

        当然这个煤炭占比大的能源结构，本身不是什么太大的问题，但是它跟环境问题结合起来以后，就会是一个比较严重的问题。化石能源主要有煤炭、石油、天然气，其中的煤炭和石油，它在创造价值的同时也是创造污染，是大气污染的主要污染源。北京的雾霾，基本上都是来源于煤炭和石油的消费。

        在全世界空气污染最严重的20个城市中，中国占了16个。大范围雾霾从2012年底开始，2013年1月最高同时影响130万平方公，将近中国1/7国土，都被雾霾所笼罩着。

        环境问题最大的伤害，是人类的身体健康。根据2006年世行估计的数据，当年大气污染导致的健康成本占GDP大概1 .16%－3.8%。前任卫生部副部长今年刚发的一篇综述性的文章称中国每年因大气污染早死的人数，最保守估计在35万－50万之间。

        去年在美国科学杂志上的一篇文章，大概意思就是说北方冬天燃煤取暖，燃煤排放污染对人均寿命的影响是下降5年。那个大概就是我们能源消费带来的环境问题。

        另外一个，能源消费除了大气污染以外，它释放的二氧化碳也对气候变化有很大的影响。

       大概在2008年，中国的二氧化碳排放总量超过美国，之后中国是一直上升，美国是下降。美国下降有多种原因的，一方面是经济危机，另一方面是页岩气革命对美国煤炭消费的替代。

        再过几十年，中国的二氧化碳排放的历史总量有可能居世界第一，那个时候，中国的国际谈判压力会非常大。

        这是中国问题。放在世界范围来看，这些问题能否解决?这里我们把全世界经济总量排名前十的国家能源数据拿来做一个简单的比较。

        中国的 化石能源储量仅低于美国和俄罗斯；每单位GDP储量仅低于美、俄和印度 

        中国的单位GDP能耗是美国的2.5倍，日本和欧洲国家的3.5-4倍，世界平均水平的2倍

        中国与美国的对比：储量及储量结构（煤炭比例90%）；能源消费总量及消费结构

       从简单对比，以及从这些发达国家经验来看，中国很多问题是可以解决的。这些问题核心是能源结构问题，从这几个红色数字看，我们的清洁能源比例是非常低的，只有5%，比所有的国家都要低，核能也相对比较低。那么这些清洁能源，能很大程度上解决中国的环境问题。

        从上面这些可以看出，中国能源的很多问题，刚才说的这三个问题，解决方案也很简单：就是发展清洁能源和大幅度提高能源利用效率。但是在我们做的一些研究发现，这两个很难做到，原因包括中国的体制障碍，主要来说是行政性垄断和价格管制，这使得中国的资源很难得到充分有效利用。

      这份报告主要是把目前中国能源问题的现状，各种历史遗留问题，包括行政性垄断、价格管制问题的来龙去脉梳理一下，并对未来可能解决问题的办法进行一个讨论。

      中国能源所有问题的根源，其实就是体制上的障碍：一个是行政性垄断，一个是价格管制。

 行政性垄断：

        我们大概梳理了一下，发现中国能源领域的行政性垄断，其形成大概有两个原因。

        一个原因是能源行业，尤其油气、电力行业属于资本密集行业，在经济发展早期，用林毅夫老师的话讲，就是它缺乏比较优势的。一旦放开，它未必就有这个支撑能力，所以在经济发展的过程中，就形成行政性垄断。其本质，就是针对这些国有企业进行补贴性保护。

        另一个原因是中国经济发展实在是太快了。这三十五年，中国的经济增速是一个奇迹。增速快的好处是经济总量、社会福利会上扬，弊端则是改革跟不上经济增长的节奏。过去三十五年，能源领域的最大任务，就是保证能源的供应，这导致很多的改革措施来不及展开。

        什么叫行政性垄断？从经济学的角度来看呢，垄断有很多种，自然垄断、技术性垄断，还有一种最糟糕的垄断就是行政性垄断。行政性垄断，是国家权力机构动用行政权力严格限制行业的自由准入，创立并维护由若干家国有企业垄断全行业的局面。

        目前为止，中国的石油、天然气、电力都存在这样一个行政性垄断，接下来我们看看各个行业的，简单梳理一下。

价格管制：

        再一个价格管制。目前中国石油、天然气、电力和煤炭价格多多少少都存在一定的价格管制，基本上都是国家计划调控。

       价格管制在我们看来，它的形成有必然的道理。一方面，只要有行政性垄断，就必须要对这个产业的价格进行管制，得谋取公共利益和政策性保护两者之间的平衡。

        如果说只进行行政性垄断但价格却放开了，市场的价格就会非常高，就像土地市场一样。中国的土地是垄断的，但它的价格已经市场化。

        另一个方面，在能源行业进行价格管制，主要是压低能源价格，比如电煤价格，保增长。现在的价格管制基本都是在“成本加成”的原则下进行，所谓成本价就是我先核你的成本，在成本基础上再加你的利润，把你的价格算出来，成品油也是这样。

        过去十年，中国也是在不断调整这个成本加成的方法，尽量合理化。比如成品油早期是以进口完税成本作为基础进行加成的，现在则以国际油价进行加成。

        天然气，大概2013年，挂靠其它的品种，与其它能源进行加成浮动。

        电力领域，上网电价有一个标杆电价，2005年、2006年开始，标杆电价分地区和平均成本，这个地区的平均成本核了以后，接下来发电厂就按这个成本来做。但是上网电价在实际做的过程中没有做到加成，主要是因为成本加成必须要做煤电联动，但是煤电联动没怎么执行。因为电价一直是被控制住的，煤电成本价又没有坐实，所以发电厂尤其在煤电价高的时候，发电环节亏损就非常厉害，2008年五大发电集团亏损331亿元。而且你看民营发电企业，1980年代民营企业在发电领域的比例是非常高的，到现在比较低，不到10%，很大原因是因为电力价格管制，导致利润非常低。

        销售电价就是发电成本加中间几个环节的成本，再加政府性基金。政府基金主要对环境的比如脱硫以及一些可再生能源基金。

        煤炭价格放开得比较早，1992年、1994年的时候除电煤外，就基本放开了。到1996年的时候，电煤双轨制开始制度化。这是因为有电价管制，电价这头管着，相对应的，电煤也要管住，所以一直是双轨。去年整个市场环境特别好，电煤价格基本跟市场价格是一样的，于是就废除双轨制了。这是几个能源价格的管制的基本情况。

环境价格管制该管不管：

        但是，我们认为的该管没管的价格管制，就是环境价格管制。环境价格管制在我们国家是长期缺失的，因为环境它本身也是资源，而且是非常稀缺的资源，尤其在北京，蓝天白云是非常稀缺的。它是有价值的，但是它没有价格。没价格的很大原因就是我们经济学常讲的外部性。环境这个资源，麻烦在于它产权没法界定，没法界定就没法转手交易，没法交易就体现不了价格，实际上价格来自交易形成，没有交易就没有价格。

        在环境这块，它就“市场失灵”，如果它市场失灵，政府就应该及时介入，通过各种税费或污染权交易对环境进行定价。但是在这一块，我们国家是长期缺失的。所以说我们说该管的没管，环境价格管制的缺失，这个也是我们认为的价格管制的一个问题。

        价格管制缺失有什么后果呢？我们环境价格，不包含环境的成本，这里带来两个问题。一个就是相对于其它商品而言，能源价格是总体偏低的，因为没有包含环境价格。另外一个方面就是在能源内部的价格里面，相比于天然气、非化石能源等清洁能源，煤和石油的价格，能产生污染的这些，它的价格就过低。看发达国家的一些经验，2012年，德国、法国和英国，这些汽油税费比重非常高的，分别为62%、61%和64%，这很大程度上就是环境的外部性问题。

        另外一个方面它带来的很不好的结果就是逆向收入分配及社会不公，因为大多在这个社会能源消费比较多的群体都是收入比较高的，比如开车的，开跑车、开豪华车的，能源消费比较低的就是收入比较低的群体，尤其在城里很大程度上就是利用公共交通出行的人在补贴那些用汽车出行的人。

两大管制摧毁了市场：    

        那管制有什么后果？我们看市场，这两个管制最终结果实际上把市场给摧毁了。从经济学上看，市场至少是最有效率效的一种组织方式，它是组织配置资源制度。当然还有很多其它制度，包括分界、计划，都是分配资源的方式，但市场是最有效率的，它是通过价格信号引导各种资源转手交易，通过价格把资源配置到利用效率最高的人手里，这是市场的定义。

        在这里，市场有两个最主要的功能：强调市场自由准入能形成一个有效的竞争，另外一个它通过自由交易形成一个价格，这个市场价格充分反映市场供给关系、资源稀缺性。这是市场能最有效率地配置资源的最重要两个法宝。

        但目前我们能源领域，在几个管制下面，这两大功能基本丧失了，就是价格发现功能和竞争机制基本丧失。

        首先价格管制，因为目前是成本加成，成本加成和市场定价是两个完全不同的概念。成本加成它不像市场定价那样，反映不了资源稀缺关系，也反映不了市场供求关系，这可能是成本加成和市场定价不一样的地方。另一方面我们的管制，它在扭曲价格，扭曲价格的同时把人的行为扭曲掉了。

        在这里我们刚才提到了在价格管制下有两个问题，一个是能源价格总体过低，这相对于污染、外部性，总体过低。另一方面它的价格结构性失衡，总体过低直接导致的后果就是刺激消费、抑制供给、制造短缺，我们高能耗很大程度跟这个有很大关系，就是太便宜了，用得就多一些。那油荒、电荒，各种荒就出来了。事实上这些各种荒的背后并不是没油或者没电发，而是价格管制，我有油不卖，因为我要亏。电也是一样，前几年，电的价格管制的那一头，机组检修，因为发电机越多的话就亏得越多。所以说价格管制的后果就是短缺，但是它的短缺实际上人为造成的，本身市场上不缺的，是由于管制导致的短缺。

        还有一个就是能源价格的结构性失衡。就是清洁能源和非清洁能源，它的价格差过大。过大后果是很明显，一方面就是清洁能源很难对化石能源、石油、煤炭进行有效替代，因为煤炭和石油实在太便宜了，替代不了。另一个就是价格差过大不利于清洁能源的研发和投资活动。

        刚才讲的是价格管制上的后果，那么竞争机制缺失有什么后果呢？很明显，就是效率低下，这里拿石化行业和电力行业的人均收入，放到世界范围比一比，还是蛮低的，但这几个数据就不多讲。

        还有一方面，你没有竞争的话，你就没有压力去投资去创新。比如说油气公司，像我们国家，95%的油气资源勘探区，由三大石油公司控制，剩下5%在延长公司那里。那他们控制这么多但是他们很大一个行为是“圈而不探”，先圈地，不去勘探。前段时间，上个月，国务院回收了中石油的那一块地，因为没有达到它最低的投资标准，你不勘探就回收回去，因为他没有这个动力。作为简单对比，美国石油市场是完全开放的，它有8千多家油气公司，他们的页岩气革命完全靠市场推动，就是不断地去创新去发展新的能源。这个页岩气革命被7千多家中小油气公司掌握核心技术。这个页岩气合并对真个世界的能源版图有很大的影响，那美国在未来很有可能完全就从一个最大的石油净进口国变成净出口国。

        另外一方面这个垄断带来很大的问题就是社会收入分配问题。2012年，国家电网、中石化、中石油和中海油的净利润分别位804亿、664亿、1392亿和637亿元，占央企净利润总额的31.5%。利润额应该对技术创新和企业家产生回报，但这里很大是对垄断的回报。他们利润越高，意味着对整个社会而言经济运行的成本越高，这些利润很大程度上也是整个社会向他们支付的租金。还有就是腐败问题，去年报告出来，这里不多讲了。