欧盟的印太战略：被动的“战略自主”

4月19日，欧盟发布“欧盟印太地区合作战略”(EU Strategy for Cooperation in the Indo-Pacific，以下简称战略)提出，欧盟在印太地区拥有广泛的合作关系伙伴网络，因此其需要保证该地区在促进民主、人权以及法治的基础上，实现稳定、繁荣、安全与可持续发展。目前，国内外大多媒体将欧盟此举看作是跨越性战略扩张，并认为有制衡中国的嫌疑。与上述观点存在不同，本文认为欧盟或是被动推出“印太战略”，旨在依托印太转向的动力推动解决欧洲一体化的阻力。然而，欧盟战略的时滞性是否能够在一定程度上满足德法等内部大国利益，维持稳定性，值得进一步探究。总体来看，欧盟印太转向有如下三个被动：

 一、被动寻求新的经济驱动力

欧洲一体化始于经济合作倡议，本意是为了共享单一市场的红利。然而，从新冠疫情爆发至今，欧洲疫情形势持续跌宕起伏，对经济造成严重负面打击。因此，从最表层的动因以及欧盟官方发布的战略文件来看，其主要是想投身于印太寻求新的经济增长点，属于被疫情经济困局催生的被动战略。

一是欧洲疫情形势不容乐观。从今年春天起，欧洲疫情形势的变化性极多。3月中上旬，因英国变异病毒问题，导致欧洲一度陷入恐慌。部分报道称，当时欧洲国家80%测序样本都是感染了英国病毒变异株。紧随其后，在法国布列塔尼大区发现又一新型变种病毒，其难点在于难以进行检测。3月中下旬开始，为应对欧洲开始的第三波疫情大流行，多数国家相继再次宣布封锁政策。意大利等国自3月15日起实施全国性封锁，马克龙3月31日下令法国进入第三次全国封锁状态。以4月12日为标志，欧盟正式跨过疫情“黑暗里程碑”，截至当日因疫情累计死亡人数超过100万。整个欧洲地区新冠疫情确诊人数大约为全球确认人数三分之一左右。本有计划在复活节稍微放松管制，但因疫情的跌宕反复，欧洲各国无奈只得强化封锁政策。

二是疫苗失信对欧洲造成严重影响。欧洲乃至全球，都将疫苗视作提振市场信心，解决疫情困境的关键所在。然而，欧洲却频繁出现疫苗短缺、疫苗民族主义、疫苗藏匿甚至假疫苗问题。3月7日，以奥地利为起始，意大利、丹麦、冰岛等国相继宣布暂停阿斯利康疫苗接种，怀疑该疫苗与血凝致死之间存在某种程度的联系。当时，欧洲药品管理局依然称，注射阿斯利康新冠疫苗利大于弊。这给本就因疫苗交付量不足的欧盟-阿斯利康关系火上浇油。更为恶化的是，意大利《新闻报》曝光，阿斯利康公司在距离罗马70公里的阿纳尼一间疫苗工厂内储存了将近3000万剂疫苗。致使欧盟一度以祭出疫苗出口禁令为威胁。直至4月14日，丹麦宣布全面停用阿斯利康疫苗，成为首个做出此决定的欧洲国家。欧洲疫苗困境愈演愈烈。

三是防疫与开放之间的矛盾阻碍经济发展。在疫情形势不佳，疫苗接种率不高的情况下，封锁政策很大程度上意味着因疫情引发新一轮经济危机的风险。长期的封锁会造成经济持续下跌，进一步削弱欧盟本就已经逐步撼动的权威。据欧盟委员会统计，2020年欧盟整体GDP下降6.3%，欧元区下降6.8%。其中，德国经济萎缩5%，法国经济萎缩8.3%，意大利经济萎缩8.8%。如果算上刚刚脱欧的英国，欧洲整体更是备受打击。根据华尔街日报网站的报道，英国2020年全年GDP萎缩9.9%，被誉为三百年以来最大跌幅。[1]同时，除经济增长停滞外，欧洲国家债务持续高涨。据欧洲统计局4月21日公布的数据，截至2020年年底，欧盟政府债务占总体GDP比例高达90.7%，这一数字在2019年仅为77.5%。最为严重的是希腊，债务占GDP比例达205.6%。[2]

欧盟各国深陷防疫与经济发展之间的矛盾中，且因疫苗屡出状况而无能为力。在其战略文件中，欧盟表示，印太地区是当下全球经济和战略重心，坐拥全球60%的人口和GDP以及三分之二全球经济增长份额。可见，欧盟印太转向实属被迫无奈追求经济增长新动力，以解决自身经济下行、治理不足的状况。

 二、被动抓紧战略时机

欧盟“印太战略”的深层原因是被动满足德、法等欧洲大国的崛起需求，避免欧洲一体化体系被撑破。自2016年，法国几乎每隔两年便推出自身版本的印太战略。2020年9月，德国推出印太战略指导方针。11月，荷兰推出荷语版本印太战略，目前尚未有英文版。欧盟内部大国纷纷出现印太转向的苗头，甚至连刚刚脱欧的英国都在3月的战略评估文件中明确表示向印太地区倾斜。欧盟此时发布印太战略预告版已经稍晚，因此很大可能是被迫无奈而推出，属于被动的满足成员国需求。

一是以德国为主的欧洲大国“脱欧”情绪严重，亟需一定战略利益补偿。4月11日，德国极右翼政党选择党确定自身9月竞选纲领，其中明确表示一旦胜选将带领德国“脱欧”。在该党的党代会上，约有三分之二的代表支持这一举措，且认为应该建立一个新的由德国主导的欧洲经济联盟。选择党一直都是反对默克尔政策的最大在野党，其一旦执政，“脱欧”甚至对华“脱钩”都将成为潜在风险。外交学院熊炜教授针对德国曾提出“嵌入式崛起”理论，认为德国在二战后一直是选择“嵌入”西方国际秩序从内部自下而上逐步实现崛起，追求一种能够干预霸权国的塑造性力量。[3]如今，特朗普时期美盛行单边主义动摇自身国际地位，欧盟陷入疫情困境治理能力出现下滑。以德国为主的国家（同期还有法国）继英国之后掀起“脱欧潮”，欧盟印太转向则是被动的为德、法提供一个新的战略排压口。

二是数字时代印太转向并不需要强有力的军事支持，方便欧盟发挥“规制性力量”。既然需要被迫向印太地区转向，就需要一个着力点。数字经济、人工智能、网络安全以及气候变化等后疫情时代关键的软性领域恰好成为其发挥塑造性力量的抓手。相对而言，气候领域取得的战略效果耗时较长。因此，数字领域是欧盟印太转向的核心。2020年2月，欧盟发布《塑造欧洲数字未来》、《欧洲数据战略》及《人工智能白皮书》等官方战略报告。12月，其发布《数字市场法》(Digital Markets Act)和《数字服务法》(Digital Services Act)两项针对平台经济的数字法草案。今年4月，欧盟推出限制AI应用的严格草案，被欧盟执委会执行副主席Margrethe Vestager称做是全球第一套管制AI的法规。欧盟在过去的一年建立了一系列较为完善的数字领域法规，试图引领该领域全球规制制定。如果说欧盟必须向印太转向，数字经济这一新兴、重要的软性领域，恰好成为欧盟可以发挥塑造性力量的着力点。

三是缅甸乱局为欧盟介入印太提供地缘抓手。如果说数字领域给欧盟一个合适的着力点，那缅甸乱局则为欧盟提供了介入印太地区的地缘战略突破点。不像法国等成员国，在印太地区依然保有较为广阔的海外领土和一定数量的公民。欧盟本没有一个合适的理由干预印太事务，往常多随美、欧等国就我国南海、香港问题错误发声，很明显名不正言不顺。而此次缅甸乱局，其成员国及一些非政府组织的舆论，将欧盟塑造为一个被迫介入印太事务“负责任”的国际组织这么一个形象。典型如人权观察组织，在网站上公开发表呼吁信，主张欧盟加大对缅制裁。[4]由此，欧盟“被迫”形成了一个印太区域安全秩序维护者的形象，缅甸乱局被动提供了欧盟战略转向时机。

三、被动选择战略手段

欧盟“印太战略”的矛盾在于实现战略自主的同时却又迫于美国压力。欧盟基于战略主权/战略自主的讨论始于2016年甚至更早，到2020年疫情期间达到一个高潮，逐步延伸出“疫苗自主”等分支概念。如上所述，其印太转向是为了解决一体化困境被动实施的战略，一定程度上服务于欧盟实现战略自主。因此，其印太转向的战略手段也多是被迫选择。

一是跟随德法深化日印安全伙伴关系。欧盟本身军事力量较为赢弱，PESCO仍处于一个孵化阶段，难以向印太地区投射足够的军事力量。这就决定了在维护海上安全等议题上，欧盟能够发挥的作用有限，不得不寻求于法德的协助。从近期动向看，法国与印度就国防装备问题关系不断深化，印度将自身视作欧洲印太战略在印度洋的主要支点。同时，本月德日召开2+2会谈，德国决定8月派出一艘护卫舰前往印太地区。欧盟成员国中，法德在印太地区的军事行动几乎代表了整个欧盟及其成员国能够向该地区投射的军事力量。因此，如果欧盟需要按照自身提出的印太战略维护，如落实维护海上通道安全、打击恐怖主义、遏制虚假信息等，[5]就必须跟随法德而动强化与日印关系。在这个层面上来讲，欧盟缔结安全伙伴关系处于被动选择状态，何况其本身就需要满足法德的战略需求。

二是在战略自主与美国压力之间被迫对华采取谨慎性施压。特朗普任期内，跨大西洋关系出现了乎无法修复的鸿沟。拜登上任后，其重振盟友体系的说法一度炒热，但至今实际效果可能并不佳。3月25日，拜登参加欧盟视频峰会，被曝与默克尔就对华政策出现较为严重的分歧。4月22日至23日，拜登举行气候领导人峰会，试图引领全球气候政治发展。但就在前一周，即4月16日，中法德三方举行视频领导人峰会抢下对美先手。同时，欧盟却持续就涉港问题对我国发难。据路透社报道，欧盟原计划发表一份批评中国的涉港声明，但由于匈牙利不支持，只得撤回。[6]欧盟企图以对华谨慎施压争取美国好感，修复跨大西洋伙伴关系，但又要保持一定的战略自主性。无奈，对华谨慎施压成为另一个被迫的战略手段。

三是推动中欧经济合作以确保新经济驱动力稳定前行。对华是谨慎施压皆因经贸问题。如上所述，欧盟印太转向是为了寻求新的经济驱动力，而中国则是2020年唯一实现经济正增长的国家。可与中国保持良好的经贸联系，是欧盟印太转向的必要充分条件。因此，欧盟对中国发难是处于一个连斗不破状态。其以不签署CAI为要挟，但实际上是“纸糊的老虎”。即便中欧关系顺畅，CAI落实到签署也需要约1年时间走完程序。中国的经贸发展潜力，使得欧盟战略回旋空间缩紧，只得被迫在谨慎施压的前提下持续推进合作。

综上所述，欧盟“印太战略”很可能是一个被动战略，而不是一个主动积极的战略布局。其首要目标并不是如文件中所写的那样转向印太，而是为了解决内部一体化困境。欧盟正式的“印太战略”需要到9月才会发布，与德国大选日期不谋而合，颇有司马昭之心的意味。其战略是否存在时滞性，在多大程度上能满足德法需求，很可能需要到9月才有明确答案。

（作者：韩卓希，荷兰莱顿大学博士研究生。本文仅代表作者个人观点，与北京大学区域与国别研究院立场无关，文责自负。引用、转载请标明作者信息及文章出处。）

参考资料：

[1] Jason Douglas and Paul Hannon, U.K. Economy Suffers Biggest Slump in 300 Years Amid Covid-19 Lockdowns, The Wall Street Journal, Febraury 12, 2021, https://www.wsj.com/articles/u-k-economy-suffers-biggest-slump-in-300-years-amid-covid-19-lockdowns-11613118912.

[2] Government finance statistics, Eurostat, April 21, 2021, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Government_finance_statistics.

[3] 参见熊炜：《德国“嵌入式崛起”的路径与困境》，载于《世界经济与政治》2021年第1期。

[4] Letter to the EU and Its Member States on the Myanmar Crisis, Human Rights Watch, April 8 ,2021, https://www.hrw.org/news/2021/04/08/letter-eu-and-its-member-states-myanmar-crisis.

[5] Indo-Pacific: Council adopts conclusions on EU strategy for cooperation, European Council, April 19, 2021, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2021/04/19/indo-pacific-council-adopts-conclusions-on-eu-strategy-for-cooperation/.

[6] John Chalmers and Robin Emmott, Hungary blocks EU statement criticising China over Hong Kong, diplomats say, Reuters, April 16, 2021, https://www.reuters.com/world/asia-pacific/hungary-blocks-eu-statement-criticising-china-over-hong-kong-diplomats-say-2021-04-16/.