深观察｜电子烟监管，确保独立性、公正性是关键

一路狂飙的电子烟，即将迎来“史上最严监管”，但“谁来管、怎么管”的争议随之而来。

近期，工信部、国家烟草专卖局发布《关于修改〈中华人民共和国烟草专卖法实施条例〉的决定（征求意见稿）》（下称《征求意见稿》），提出电子烟等新型烟草制品参照卷烟有关规定执行，并就此公开征求意见至4月22日。也就是说，到昨天正好截止。

电子烟的诞生，最初是作为香烟的替代品存在，但目前已经发展成一个极具规模的市场。数据显示，2020年中国电子烟市场规模增至83.3亿元。预计2021年市场规模有望超100亿元。那么，这一规模不小的市场到底该归谁管？

“把小害交给大害监管”？

我国现有的法律，包括《烟草专卖法》、《烟草专卖许可证管理办法》、《烟草专卖许可证管理办法实施细则（试行）》已经对烟草的生产、销售、运输、进出口贸易和对外经济技术合以及买卖许可证等作了相关规定。但是电子烟目前还不属于现有烟草法律的监管的范围。《征求意见稿》提出将电子烟纳入监管范畴，是弥补政府对电子烟的法律监管空白。

但业界也对电子烟的监管主体产生了较大争议。北京市控烟协会4月20日表示，协会已于日前正式提交反馈意见，对增加“电子烟等新型烟草制品参照本条例中关于卷烟的有关规定执行”的提议持反对态度，认为国家烟草专卖局不适合作为电子烟的监管单位，建议由国家药品监督管理局和国家市场监督管理局进行监管。

而部分专家也认为，国家烟草专卖局的本质是执行烟草总公司的企业职能，如果其作为电子烟的监管单位，无异于“把小害交给大害监管”。

从外部经验看，电子烟国际主流监管方为公共健康相关部门。美国的电子烟监管机构为食品药品监督管理局，英国的电子烟监管机构为公共卫生部。在中国香港地区，2018年10月，香港曾宣布全面禁止电子烟和其他创新烟草产品，但到了2020年6月，香港立法会已经放弃了禁止使用电子雾化产品的计划。

世卫组织则建议，中国有关部门应尽快制定有关电子烟的行政法规，授权一个独立于烟草企业的政府部门，对电子烟企业及其产品的准入实施许可制度。

加强监管的独立性、公正性

根据两部门的意见，《征求意见稿》修改的目的，是要推进电子烟监管法治化、符合电子烟产品特性以及当前国际监管的通行做法、增强电子烟监管效能，有效规范电子烟生产经营活动，解决电子烟存在的产品质量安全风险、虚假广告等问题。

针对当前存在的诸多争议，本文认为可以通过立法来明确监管主体。首先，国家烟草专卖局作为对我国烟草行业实行统一领导、垂直管理、专卖专营的机构，对全行业“人、财、物、产、供、销、内、外、贸”进行集中统一管理。基于电子烟的“烟草替代品”属性，应当可以认定国家烟草专卖局作为监管主体的法律资格。

其次，全面鼓励和动员第三方进行监管，但是第三方不能作为独立的监管主体。如果完全由第三方监管，一方面由于电子烟市场巨大，对于第三方监管要求很高，监管力度不够或第三方合法性基础不够都可能导致一系列衍生问题；另一方面，如果电子烟被作为药品或医疗器械而采取高强度监管，对电子烟发展是种打击，与现行消费品的属性不符。

因此相对而言，最合理的办法是依然参照传统烟草制品的监管模式。因为电子烟的特性更加符合烟草制品，通过国家烟草专卖局进行监管更加统一便捷。

当然，考虑到电子烟与传统烟草制品市场属性的冲突，国家烟草专卖局可以针对电子烟新设独立的监管机构，以加强监管的独立性、公正性。而独立性和公正性正是监管的核心要义所在。（作者胡洁人系同济大学法学院副教授，卫薇系同济大学法学院硕士研究生）