解读⑱｜明亮：国家“十四五”规划首次纳入完善“一老一小”服务内容

文/明亮 中国（深圳）综合开发研究院城市化研究所，法学硕士

一、国家“十四五”首次对“一老一小”服务体系进行了全面部署

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）提出，“制定人口长期发展战略，优化生育政策”，特别是将以“一老一小”为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展。这是国家综合考虑我国人口老龄化、少子化发展形势日益严峻，以及将给今后经济社会发展带来的一系列深远影响和挑战而做出的重要战略部署。与“十三五”规划纲要相比，“十四五”规划纲要呈现出以下新变化。

首先，将“积极应对人口老龄化”上升到国家战略。“十三五”规划纲要的提法是，开展应对人口老龄化“行动”；而“十四五”规划纲要的提法则调整为，实施积极应对人口老龄化“国家战略”。从“行动”到“国家战略”，既反映问题之严峻，同时也突显关注和重视程度。“十三五”规划纲要更加突出应对“一老”的问题，以“促进人口均衡发展”、“健全养老服务体系”等两个小节作为支撑展开。而“十四五”规划纲要则更突出将“一老一小”问题统筹兼顾，分别以“推动实现适度生育水平”、“健全婴幼儿发展政策”、“完善养老服务体系”三个小节全面展开。并且在国家“十四五”规划纲要公布后不久，国务院办公厅也几乎第一时间发布了《国务院办公厅关于促进养老托育服务健康发展的意见》（国办发〔2020〕52号），更是从政策体系、服务供给、发展环境、监管服务等方面对完善“一老一小”服务提出了具体意见，并细化制定了《促进养老托育服务健康发展重点任务分工表》，涉及33项重点任务。

其次，提出“推动实现适度生育水平”。“十四五”规划纲要已经没有了“十三五”规划纲要中相关章节关于“坚持计划生育的基本国策”的表述，也没有对人口规模总量提出控制指标。从目前实际看，我国的总和生育率很难再回到2.1的更替水平，所谓“适度”是希望尽可能与经济社会发展阶段相匹配。“十四五”规划纲要中提出，“减轻家庭生育、养育、教育负担，释放生育政策潜力”、“探索实施父母育儿假”、“发展普惠托育服务体系”等一系列具体内容，旨在降低养育孩子的家庭成本，提高家庭生育意愿和养育子女的能力。同时在“十四五”规划总体目标中增加了“每千人人口拥有婴幼儿托位数（个）”指标，并把目标值从目前的1.8大幅度提高到4.5。

之所以提出上述规划考虑，主要是针对我国人口出生率持续走低、总和生育率早已跌破警戒线、结婚率以及生育意愿不乐观、综合抚养成本高，正加速进入少子化社会的严峻形势。

一是我国人口出生率持续走低。根据《中国统计年鉴2020》[a]公布数据，2019年，我国人口出生率仅为10.48‰[b]，已下降至“超少子化”水平，是自1978年（18.25‰）以来的历史新低。与此相关，我国人口自然增长率仅为3.34‰。同时，我国0-14岁人口占比也不断降低，2019年仅为16.8%，是1982年（33.6%）以来的历史新低。

二是总和生育率[c]早已跌破警戒线。从人口学角度看，维持人口世代更替、人口数量不增不减，总和生育率要至少达到2.1，因此，2.1也被通常称为更替生育水平。根据全国人口普查和人口抽样调查数据显示，2000年第五次全国人口普查时的总和生育率为1.22，2005年全国1%人口抽样调查时为1.33，2010年第六次全国人口普查时为1.18。即便考虑可能存在的误差，我国的生育率水平不仅显著低于世界平均水平（2.41），也低于高收入国家平均水平（1.60）和中等偏上收入国家平均水平（1.90）[d]。

三是结婚率以及生育意愿也不乐观。与人口出生率密切相关的结婚率也在持续走低。根据民政部《2019年民政事业发展统计公报》数据显示，2019年，全国婚姻登记机关依法办理结婚登记 927.3 万对，跌破1000万对，比上年下降 8.5％。结婚率为 6.6‰，比上年降低 0.7 个千分点，自2015年以来，始终处于下降趋势，分别为2015年（9‰）、2016年（8.3‰）、2017年（7.7‰）、2018年（7.3‰）[e]。此外，适龄人口生育意愿也明显偏低。根据国家卫健委在2017年进行的全国生育状况抽样调查数据显示[f]，2006~2016年，育龄妇女平均理想子女数为1.96个，而育龄妇女平均打算生育子女数为1.75 个。育龄妇女不打算再生育的前3位原因依次是“经济负担重”（77.4%）、“年龄太大”（45.6%）、“没人带孩子”（33.2%）。

第三，提出逐步延迟法定退休年龄。“十三五”规划纲要中的表述为，“实施渐进式延迟退休政策”。“十四五”规划纲要则进一步提出，“逐步延迟法定退休年龄[g]”，但会综合考虑“人均预期寿命提高”、“人口老龄化趋势加快”、“受教育年限增加”、“劳动力结构变化”等因素，并且按照“小步调整、弹性实施、分类推进、统筹兼顾”的原则推进落实。

之所以提出上述规划考虑，主要是针对我国人口高龄化程度不断加深、老年抚养比不断攀升、人口平均预期寿命还将提高，正加速迈向深度老龄化社会的严峻形势。

一是我国人口高龄化程度不断加深。2019年，我国65岁以上老年人口1.76亿，占比达到12.6%，是1982年（4.9%）以来的历史新高。这一数值占世界同年龄组人口的23.0%，大大高于我国总人口的世界占比（18.2%）[h]。除全国整体趋势外，我国已有辽宁、上海、山东、四川、重庆、江苏等多个省份跨过14%的深度老龄化线[i]。

二是老年抚养比不断攀升。老龄人口比重提高同时带来老年抚养比同步上升。2019年，我国老年抚养比（65岁以上人口数/劳动年龄人口数）已达到17.8%，而在1982年，我国的老年抚养比仅为8%。而根据2019年全国人口变动情况抽样调查数据显示，辽宁（21.55%）、上海（22.07%）、山东（23.82%）、四川（23.82%）、重庆（22.61%）、江苏（21.20%）等多个省份，老年抚养比均超过20%。

三是人口平均预期寿命还将提高。改革开放40年来，随着经济社会发展和卫生健康条件的不断改善，我国人口平均预期寿命明显提高。1981年，我国人口平均预期寿命67.77岁（其中男性66.28岁、女性69.27岁）；2015年，我国人口平均预期寿命76.34岁（其中男性73.64岁、女性79.63岁），前后34年提高了近一岁。“十四五”规划纲要中提出，“十四五”时期，我国人口平均预期寿命还将提高一岁的目标。预计2025年，我国老年人口将突破3亿，2033年将突破4亿。

最后，还以专栏方式列出具体的“一老一小”服务项目。涉及“特殊困难家庭老化改造”、“社区居家养老服务网络建设”、“养老机构服务提升”、“普惠托育服务扩容”、“儿童友好城市建设”等六个方面的内容。而其中每一项又列出了相应具体的改造或建设指标量，包括“支持200万户特殊困难高龄、失能、残疾老年人家庭实施适老化改造”、“支持500个区县建设连锁化运营、标准化管理的示范性社区居家养老服务网络”、“支持300个左右培训疗养机构转型为普惠养老机构”、“支持150个城市利用社会力量发展综合托育服务机构和社区托育服务设施”、“开展100个儿童友好城市示范”等。

二、落实“一老一小”相关规划内容需要考虑的重要因素

一是要充分考虑我国人口发展的客观现状特点。尤其是要重点关注2020年开展、即将正式公布的全国第七次人口普查数据，针对当前我国“一老一小”人口的数量规模、空间分布、内部结构等客观现状，研究制定人口长期发展战略以及中短期应对策略，提早调整完善人口发展相关政策。

二是要充分考虑我国区域、城乡发展不平衡的基本特点。我国地域广阔，各地经济社会发展水平不同，所面对的“一老一小”问题以及程度也有不同。从国家整体看，“一老一小”既需要关注长期趋势性问题，也有应对中短期结构性问题。而不同区域和地方在积极应对“一老一小”问题时也要区分轻重缓急。例如，“十四五”期间，东部地区大中城市的“托育服务”以及中西部广大农村地区的“养老服务”等可能应该成为党委政府需要着力完善的民生短板。

三是要充分考虑我国人口向都市圈、城市圈流动迁移的趋势特点。近年来，我国人口和家庭向几大都市圈、城市群流动集聚以及跨省市迁移现象日益频繁，城市中“随迁老人”、“候鸟老人”、“随迁子女”等也日益增多，但与之相关联的养老托育等公共服务权益还难以携带转移，因此如何推动“一老一小”人口空间分布与公共服务供给的动态平衡，是落实“十四五”规划中提出的大力发展“普惠型”养老托育服务的重大挑战。