从自信到恐惧: 逆转美国国运的“失去的20年”

✪ 章永乐 | 北京大学法学院

【导读】近日，美国宣布年内撤军阿富汗，将集中精力处理其他“海外优先事项”——尤以遏制中国为重心。本文通过对美国“帝国属性”的深度历史分析，为理解美国内外政策转变提供了全景视角。

作者从哈佛学者尼尔·弗格森2003年对美国提出的“以英为师”论谈起，指出该论调的重大局限性：它未能看到，美国不仅有充足的“领土型帝国”经验，还发展出更高级且隐蔽的“非正式帝国”形态。这种“非正式帝国”以强大军力为威慑，美元霸权为基础，以形式平等的合约为手段，实现了比“领土型帝国”更为“俭省”的治理。

同时，基于霍布森1902年《帝国主义》一书的问题意识，作者指出，美国版帝国形态的运作成本和收益，在其核心“本部”（即美国本土）的分摊是高度不均的：一些产业、区域、人群获得较多利益，另一些则感受到强烈的“剥夺感”。于是，帝国“本部”制造业的衰败，成为帝国全球扩张的一个结果；而要“振兴”美国本土制造业，又势必影响其帝国式的全球霸权。特朗普政权将美国内部“剥夺感”归咎于美国与外国的冲突，对美国“全球帝国”模式做出重大修正，试图振兴帝国“本部”制造业，但困难重重。美国的“否决政治”也很难支撑美国做出重大战略调整，来改变当前利益分配格局。受制于此，拜登政权对外也只能在“新自由主义全球帝国模式”和“特朗普式激进修正”之间来回摇摆。作者延续了霍布森的问题意识，但反对霍布森认为“帝国主义的问题可以通过内部政策调整得以解决”的观点，从而指向了列宁的思考方向。

本文原载《文化纵横》2021年第2期，文章仅代表作者观点，供诸君思考。 

2003年，在美军已经占领伊拉克与阿富汗的背景下，任教于美国哈佛大学的英国学者尼尔·弗格森出版新著《帝国》，重述大英帝国的历史功绩。在后殖民史学持续鞭挞殖民主义数十年之后，弗格森公开认为，大英帝国在促进商品、资本和劳动力的自由流动方面的贡献首屈一指，而且向全世界推广了西方的法律、秩序和统治模式，并具有其他帝国极少有的道德反思力。与大英帝国相比，如今统治世界的帝国（美国）经济军事实力更强，却不愿称自己为帝国。弗格森主张，美国只有向大英帝国学习领土型帝国的建设经验，主动向伊拉克、阿富汗输出资金、人口与文化，平定动荡不安的“边疆”，才能够赢得真正的安全与和平。这些主张与我们熟悉的一种“美国例外主义”论调恰恰形成一种非常有意思的对称结构——后者宣称，美国始终支持人类自由的事业，而非像旧大陆帝国那样，谋求建立领土型殖民帝国。

从2002年到2021年，美利坚帝国的内外状态，正在发生深刻的变化。无论是尼尔·弗格森对于美帝国的批评，还是美国例外主义论调对美国“自由”形象的粉饰，都越来越难以符合美利坚帝国的演变轨迹。美国固然并非像一些美国例外主义者宣称的那样自外于领土扩张与征服的帝国逻辑，但将作为领土型帝国的大英帝国树立为美利坚帝国的榜样，多少有些时代错置。在21世纪学习领土型帝国的成本是高昂的；更重要的是，美国长期遵循一种更“俭省”的帝国逻辑，并获得了比大英帝国更广泛和深入的全球影响力。然而，美利坚帝国本身的成本和收益在其“本部”并不是平均分配的，虽然一部分美国人口从全球性帝国的建设中获益，但有很大一部分人口认为自身利益受损，由此形成的对立，必然会反映到美国的选举和日常政治。如果说特朗普政府对全球帝国与其“本部”之间的关系做出了激进的调整，以重新分配全球性帝国的维持成本，特朗普的继任者又有着什么样的选择空间呢？

▍美国是领土型帝国吗？

“帝国”（empire）是一种通过扩张形成，在内部保留了政治与法律身份的多样性乃至等级性的政治体。一个政治体是否为“帝国”，与其主体部分（“本部”）实行何种政体没有必然关系。领土型帝国（territorial empire）以对领土的直接支配为特征，其对立面是以间接支配为特征的霸权型帝国（hegemonic empire）。与19世纪的大英帝国相比，今日的美国具有更强的“霸权型帝国”的特征，但它其实并不缺少领土型帝国的历史经验。

正如美国新保守主义理论家罗伯特·卡根指出的，从北美殖民地时代开始，殖民者就致力于对外扩张，甚至北美独立战争都可被理解为一场殖民者反对英国王室对殖民地的扩张限制的战争。美国独立建国之后，以联邦制的方式向西部扩张，由于统一的美国公民权的存在，人们往往不会将美国的联邦体系视为一个帝国体系。但如果考虑到印第安人法律地位的不断变动，“西进运动”无疑具有强烈的帝国扩张色彩。1898年美西战争之后，美国更是控制波多黎各、关岛、夏威夷、菲律宾等地，事实上已经建立了一个领土型帝国。

“二战”中，美国军事力量的投放，带来了一个更大的临时的领土型帝国。到了1945年，美国军队控制的海外人口，已经超过了美国本土的人口。美国的精英们还认真讨论过是否要永久占领日本。但是，美国并没有继续领土扩张，而是允许菲律宾独立；美国军队从大部分占领的地方撤出，只保留了一些军事基地。这成为“美国例外主义”津津乐道的故事。但如果仅以美国的价值理想来作解释，就会掩盖更深层的历史动力。

战后美利坚帝国之所以发生这一转向，主要有两方面的原因。

首先，“一战”后全球反帝反殖民斗争的高涨，大大提高了殖民统治的成本。时任美国总统威尔逊在“一战”后也曾经支持原德意志帝国、俄罗斯帝国与奥斯曼帝国境内一系列民族的独立或复国。苏联更是支持了欧洲之外一系列殖民地、半殖民地社会（包括中国）的反帝反殖民斗争。欧洲的殖民宗主国，不断对殖民地的民族主义运动做出让步。  

其次，新的技术和统治方式的出现，使得原有的领土型帝国的做法不再是最经济的选项。比如，19世纪殖民帝国进行海外领土扩张的重要动力，是获取石油、橡胶等原材料。但在“二战”期间，美国政府进行大规模投资，建立了一系列全资国有企业，成功地实现了大规模生产合成橡胶，这就使得东南亚、拉丁美洲和非洲的橡胶种植园对其意义下降。美国通过飞机和无线电的广泛运用所确立的制空权，更使其无须直接统治也能实现许多战略目的。

更重要的是，美国已经有丰富的行之有效的“非正式帝国”的经验。在19世纪，美国一边推进“西进运动”，一边与欧洲列强（尤其是英国）在拉丁美洲展开博弈。英国很早就支持一系列西班牙与葡萄牙殖民地独立，对它们采取了“非正式帝国”的策略。这种“非正式帝国”本质上是“霸权型帝国”的一种类型，甚至可以不采取一般“霸权型帝国”的法律和政治形式，而是在形式上尊重中南美洲新生国家的主权，但通过贸易、金融等手段建立起实际的支配。美国学习了英国的“非正式帝国”统治手段，以军事力量为后盾，以资本和商品为前哨，对拉美国家进行低成本的控制，既可以不断从这些国家汲取利润，同时避免承担沉重的直接统治成本。

19世纪末，美国将“非正式帝国”经验运用到东亚。美国政府对华提出“门户开放”政策，反对列强瓜分中国，实际上是为美国资本和商品进入中国提供政治保障。美国试图向中国输出金融资本，获取修筑铁路的权利，这都是其曾经在拉丁美洲多次实践过的“非正式帝国”建构经验；退还庚子赔款推行亲美教育，则是“非正式帝国”的建设在文化方面的体现。

▍美利坚帝国与全球化时代的主权形态

在“二战”之后，美国的“非正式帝国”统治策略更趋成熟。美国通过一系列形式上平等的条约，在欧洲和东亚建立自己主导的军事联盟体系，在全球拥有几百个海外军事基地。原来大英帝国控制的海上交通枢纽，基本上都落入美国手中。布鲁斯·卡明斯将这些海外军事基地称为“帝国的群岛”(archipelago of empire），可谓形象之至。军事力量的强大，使得美国可以不必像大英帝国那样高度依赖“离岸平衡”的方式处理大国之间的关系。

以强大的军力为后盾，美国建构了比“英镑霸权”更强的“美元霸权”。尤其在布雷顿森林体系崩溃之后，美国放弃金汇兑本位，建立石油-美元体系，对全球的财富收割能力进一步增强。当美联储进入降息周期时，美国本土的美元通过购买全球的商品或者对外投资，向全球流动，推动全球资产价格集体上涨，美国资本因此获得大量增值回报；当美联储进入加息周期时，大量海外资本带着已经获得的增值回报回流到美国本土，而美元流出地通常会出现货币贬值，偿还美元债务的成本大大增加，资产价格下跌；等到美联储重新进入降息周期时，美国投资者可以拿着美元低息贷款，轻松收购其他国家跌到白菜价的优质资产。拜登政府最近的1.9万亿美元经济刺激计划，本质上就是增发美元，调用全球的财富来为美国经济“输血”。 

进口国外商品或服务是对外输出美元的重要途径，美元霸权使得美国长期保持为全球最大的消费国。但这个消费国同时也凭借自己的科技霸权，主导全球产业链，它可以将本土的制造业外包，可以将一些重要技术转移给信任的盟友，但总是以极大的警惕，防止其怀疑的任何国家染指核心技术和产业标准，确保美国及其盟友的公司占据产业链的顶端，获得超额利润。对产业链的牢牢掌控为美国资本的对外投资提供了稳定的利润保证，也使得通过美元霸权的周期性财富收割屡试不爽。

美国诱导其他国家按照美国主张的标准建立金融体系，并推进金融自由化，这样美国金融资本就可以长驱直入。由此形成了一种非常高效的财富转移机制：按照美国主张的标准建立金融体系有助于财富的集中，金融自由化则有助于美国对集中起来的财富进行周期性的收割。而这些国家的政府负责维护社会稳定，在必要的时候为美国的财富收割“背锅”。在保持外国政权的“驯服”方面，美国的大量基金会、非政府组织（NGO）和媒体发挥了巨大的作用，能够进行舆论造势，组织社会运动，即便美国的财富收割机制造成当地经济社会动荡，美国仍有能力动员当地民众将矛头指向自己的政府。这已经形成了非常成熟的运作流程，而且往往屡试不爽。

这种“非正式帝国”运作的前提，就是表面上尊重各国的国际法律主权（international legal sovereignty），运用形式上平等的条约，将实质上高度不平等的利益分配合法化。但是，相关国家的中央政府究竟是否能够有效号令地方势力，是否能够对外排斥国外政治势力的干预，是否能够有效控制资本、货物、人员和信息的跨境流动，那完全是另外一回事。为此，美国经常动员地方势力、反对党或所谓“公民社会”对抗相关国家的中央政府，用美国主导的国际组织来限制相关国家中央政府的决策，用保护贸易与金融自由化以及美国国家安全的理由，削弱相关国家中央政府对资本、货物、人员和信息的跨境流动的控制。如果相关国家进行反制，美国用国内法建立“长臂管辖”的丰富历史经验，马上就能蓄势待发。

美国的帝国模式能够稳定获取巨额利润的关键，就在于将形式上的国家主权和实质上的对内对外控制力分开，借助形式上“独立”的主权，制造其他国家对高度失衡的利益分配安排的“同意”。这种安排使得美国不必直接面对相关国家民众的不满，而是可以一边收割财富，一边让相关国家的政府来“背锅”。这是一种非常“俭省”的帝国治理策略。弗格森想用英国经验“教导”美国，殊不知美国早已实现了更为高级和隐蔽的帝国形态。对伊拉克和阿富汗的军事征服实际上偏离了这种“俭省”的帝国治理传统，及时止损才是对这一传统的回归。弗格森反其道而行之，事实上会带来更大的治理成本。

▍帝国的成本及其承担者

正如历史上的各种帝国一样，美利坚帝国本身的成本和收益在其核心地区并不是平均分配的：与全球化资本密切关联的产业、区域和人群获得较多的利益，在与全球化资本关联较弱的产业、区域和人群中近年来却产生了较强的相对剥夺感。正是这种相对剥夺感，将特朗普送上了白宫的宝座。

美利坚帝国给它的“本部”带来的是什么样的成本呢？虽然美国可以通过印刷美元，廉价地获得其他国家的商品和服务，稀释对外债务，但各国对美元的旺盛需求使得美元汇率长期保持高位，推高美国商品出口成本，抑制海外市场对美国商品的需求；在周期性的美元回流之中，美国国内的资产价格也会不断上升，拉大美国国内贫富差距，同时也导致制造业的成本居高不下。

有两个办法可以降低制造业成本：一是引进更吃苦耐劳的移民，但这需要保持开放的移民政策，接纳大量有色人种移民进入美国，允许他们最终成为美国公民；二是将制造环节外包，直接在其他国家完成产品的制造。冷战的终结，使得美国资本可以在全球驰骋，许多跨国公司将制造环节转移到了发展中国家，帝国“本部”的制造业工作机会因而日益削减。

这两种做法都有显著的政治社会后果。制造环节外包带走工作机会，移民流入改变族群文化的构成。在上世纪50~60年代的“新政自由主义”之下，美国人有一份普通的制造业工作就能够过上体面的生活，这使得“美国梦”保持着很强的吸引力。但在后冷战时期，制造业的工作在加速消失，一大批中产阶级的社会地位正在下坠。另一些群体在经济上未必受损，但其传统的“美国”身份认同受到了全球化时代的冲击。亨廷顿在《我们是谁？》中区分定居者（settler）与移民（immigrant），认为美国虽然在历史上接收了大量移民，但是长期保持了定居者带来的盎格鲁-新教文化的主流地位，其他移民或者融入这一主流文化，或者接受其主流地位。新教信仰与工作伦理、个人主义、有活力的社区生活和基层自治，都是传统美国身份认同的重要构成部分。然而，试图保守这一传统的人士，现在面临着一个在种族、宗教和文化上都更多元和更碎片化的美国。

全球化资本本身就是种族、宗教和文化上的多元化的推动者。数十年来，种族、宗教和文化上的“去欧洲中心”主张在美国高校蔚然成风，表面上看这是左翼理论的胜利，但实际上这在很大程度上回应了全球化资本降低经济成本的需要：如果雇用一个印度或墨西哥移民成本更低，为什么一定要用本土白人呢？传统主体族群中的许多人感觉到，他们熟悉的那个“美国”正在受到全球化的挤压。即便其中许多人在经济上受益于全球化，仍会产生很强的相对剥夺感，希望维护传统美国身份认同。

特朗普的政纲综合了对经济诉求和身份政治诉求的回应，将新自由主义帝国扩张给“本部”带来的高昂的运营成本解释为美国人与外国人之间的冲突。对于经济诉求，特朗普提出“雇美国人，买美国货”，削减美国贸易逆差，促进制造业回流。为此，他发动了对中国乃至许多美国盟友的贸易战。但这恰恰与帝国的支柱之一美元霸权相互矛盾，因为长期以来，贸易逆差恰恰是美国对外输出美元的重要方式。寻求增加贸易顺差会堵塞美元的输出渠道，削弱美元霸权。这一做法在实践中也根本没有达到预想的目的：2020年，美国对中国的贸易逆差再创历史新高。

对于身份政治诉求，特朗普收紧移民政策，在美墨边境修墙，在内政和外交中加强对白人基督教福音派诉求的回应。不少民意调查显示，白人基督教福音派的反移民倾向，远高于全国平均水平或共和党人的平均水平。特朗普本人根本谈不上有什么宗教虔诚，但出于政治需要，其内阁不仅主要任用“老白男”，而且大量任用福音派人士，如副总统彭斯和国务卿蓬佩奥。白人福音派推动了特朗普政府对以色列和伊朗政策的大幅度调整：退出与伊朗的核问题协议，承认耶路撒冷为以色列首都，把美国驻以使馆迁往耶路撒冷，承认以色列对戈兰高地拥有主权。这些政策比美国犹太人主流所要求的政策走得更远，甚至引起了许多美国犹太人的不满。

白人福音派比美国犹太人更亲以色列，有教义层面的根源：许多人相信，根据《圣经》，耶稣基督将在耶路撒冷重临并进行末日审判，而犹太人回归“应许之地”耶路撒冷，正是耶稣降临的前奏。这种想象，也显示出白人基督教福音派与美国犹太人在身份认同上的微妙分野。特朗普在2019年5月会见共和党犹太人联盟（Republican Jewish Coalition，呼吁支持美以关系的美国犹太组织）的成员时，曾放言“我已经跟你们的总理内塔尼亚胡谈过了”，“你们的总理”这一表述颇能透露出白人福音派对犹太人的微妙态度。加之长期以来，多数美国犹太人投票给民主党而非共和党，这就导致许多白人福音派将犹太人视为一个在党派认同上更接近民主党的群体。特朗普在2019年8月的一次采访中就曾这样表示不满：“任何投票支持民主党的犹太人，要么完全缺乏知识，要么是极度不忠。”考虑到两个群体与华尔街、硅谷和好莱坞所代表的全球化资本的亲疏远近，这种分野不难理解。

特朗普同时大大加强了“主权”（sovereignty）话语。“主权”概念源于列国并立秩序，是近代欧洲的领土型国家用来整合内部，排斥神圣罗马帝国与教皇的普世秩序诉求的工具。如果全球化能够在一个坚固的单极霸权前提下持续推进，我们最终将会看到一个宣称自己至大无外的帝国，“主权”的概念将会逐渐消亡。可如今，特朗普却高举“美国优先”大旗，重新祭起“主权”话语。这表明美帝国的“本部”对于其承担的沉重的帝国统治成本，日益充满疑虑。

特朗普在2017年联合国大会演讲中指出，民族国家仍然是提升人类境况的最佳工具，美国仍然是世界的朋友，但并不会加入那些美国无法受益的片面的交易。2018年他在联大的演讲则更深入地阐发了美国面对的那些“不公平”的交易：他攻击中国破坏世界贸易组织（WTO）的贸易秩序，攻击联合国人权理事会被“人权的践踏者”绑架，攻击国际刑事法院是“不经选举的，不受问责的国际官僚机构”，要求石油输出国组织（OPEC）及其成员国降低石油价格并为美国的军事保护做贡献，宣布不会加入《全球移民协议》，等等。在2020年美国新冠肺炎疫情不断恶化的背景下，特朗普甚至宣布退出世界卫生组织。

凡此种种，都让我们看到，特朗普政府将美国原本用来对其他国家施加支配的国际组织和多边机制，视为限制美国自主性的外部负担，并认为美国需要通过诉诸“主权”，重建自己的自主性。然而，这种自主性的标准并不具有普遍化的可能。特朗普并没有掩盖这个实质标准：美国优先，这是他的“主权”观念的实质意涵。美国没有放弃海外军事基地，没有放弃金融霸权，没有对其他国家的“数据主权”主张做出让步，更没有放弃对其他国家进行立法和司法上的“长臂管辖”。美国所主张的“主权”根本不具有“主权平等”的意涵。其本质在于，特朗普政府想要保留帝国的一切好处，又不愿意承担它给帝国“本部”带来的许多成本。

特朗普“主权”论述背后的如意算盘，看上去很美，但并不现实。事实上，正是他的单边主义，在欧洲唤醒了欧盟政治家的“战略自主”和“欧盟主权”意识，在中国唤醒了“技术主权”的意识。而一旦其他国际行为体加强对“自主性”的强调，美国的行动空间必然会受到更大的外部限制。这与振兴帝国“本部”的目标可谓背道而驰。

▍余论：“亚健康”的帝国及其智囊

在2020年大选中，民主党夺回了政权。特朗普的“老白男”和“福音派”内阁，现在被一个更为多元化的拜登内阁所取代。后者包含了六名非裔、四名拉丁裔、三名亚裔与一位原住民后裔，近半数是女性；从信仰上看，至少有九名天主教徒，还有六名犹太裔，白人福音派则完全缺席。拜登内阁的构成，宣示的是与特朗普相反的身份政治方向。但民主党的胜利是一次危险的胜利。特朗普尽管败选，仍得到了7400多万张选民票，高居美国历史上第二的位置；而且许多共和党选民至今仍坚持认为民主党在选举中作弊；共和党出于未来的选举考虑，也并不愿意与特朗普完全“割席”。

那么，拜登政权又能做什么来重振帝国“本部”呢？特朗普政府的大规模贸易战，已经被证明成效不彰。甚至有专家主张，如果要实现贸易顺差，不如放弃美元霸权。这与其说是严肃的提议，还不如说是对美国执政者的“讽喻”——追求贸易顺差、制造业回流与美元霸权之间存在着巨大的张力。拜登很难再去走这条为了帝国“本部”而削弱帝国本身的道路。

拜登也很难真正改变过去数十年内形成的美帝国的“路径依赖”和国内利益分配格局。支持他当选的美国全球化资本力量不会允许他大幅调整原有的利益分配格局。通过开放的移民政策进一步改变美国选民的种族结构，弱化特朗普支持者的力量，尽管近期内有一定的政治风险，但从长远来看仍然是有可能取胜的战略。做出一些支持美国制造业的姿态，包括倡导“买美国货”，对华继续科技围堵，对于缓解部分特朗普支持者的情绪或许有一些帮助。然而，真要解决资金在金融体系中空转、难以落到国内实业上的问题，不可能不触动美国的全球金融霸权。美国高度分权、充满“否决点”的政治体制，并不利于政治精英们形成“啃硬骨头”的政治共识。

对拜登政府而言，最符合政治惯性的做法，就是基本保持既有霸权模式，同时部分吸纳特朗普政府树立外部对手并加以抑制的做法。如果特朗普的单边主义路径被证明是效果不佳的，那就回归多边主义路径，联合意识形态上比较接近、军事和情报方面绑定程度较高的“盟友”，重新设定国际规则，压缩外部挑战者的利益空间。然而，深度参与全球化的中国与欧美各国经济利益有许多交集，美国能够补偿其“盟友”因为与中国疏远而遭受的经济损失吗？特朗普的支持者会允许这种具有“全球主义”色彩的补偿吗？在意识到单边主义的特朗普是美国政治体系和政治周期的合理产物之后，“盟友”们还会无条件信任美国吗？一些美国的发达国家“盟友”恐惧中国未来产业升级带来的挑战，或许有足够的动力加入特朗普发动、拜登继续推进的对华科技封锁；但要通过所谓的“多边主义”形成对华贸易封锁的共识，几无可能。

从2003年到2021年，美帝国从自信满满的扩张状态转入疑虑重重的守备状态。帝国智囊尼尔·弗格森也在不断“转进”：2008年《货币的崛起》大讲“中美国”（Chimerica），2011年《文明》探讨西方文明的六大法宝（竞争、科学、财产权、医药、消费社会、工作伦理），以及中国学习这六大法宝之后对西方构成的挑战，但仍然主张增强文明自信来强身健体；2016年，弗格森支持特朗普当权，倡导美、俄、英、法、中“五强共治”，五强相互协调，维护美国的帝国利益；2019年，弗格森又响应特朗普的步调，祭出“新冷战”话语；到了2020年，弗格森的“新冷战”思维，进一步发展到了“草木皆兵”的地步，甚至将TikTok视为某种威胁美国的精神武器。

帝国智囊陷入如此“捕风捉影”的精神“亚健康”状态，或许可以表明，他所挂念的帝国事业本身就处在一种自信减退的“亚健康”状态。后冷战时期的全球帝国模式和特朗普的激进修正，已经设定了政策光谱的两个基点，特朗普的继任者将不得不在二者之间的地带做出选择，或者假装做出选择。

本文原载《文化纵横》2021年第2期，原标题为《“亚健康”的帝国与负重的“本部”》。欢迎个人分享，媒体转载请联系本公众号。