失落的“大阪都构想”：都市政党兴起是民粹主义抬头吗？

根据日本媒体的报道，在大阪府和大阪市两级议会的赞成后，从今年的4月开始原本归属于大阪市的包括高速道路建设等在内的宏观权限将被转移到更上一级的大阪府。

对日本时政有些了解的读者可能会很快联想到在这条看似不起眼的信息背后所掩藏的一段跨越了十数年并搭上两位政客政治生命的地方行政斗争史。而这一斗争最具体的表现则是大阪市曾在2015年的5月和去年的11月分别进行的两场“大阪都构想”公投。以最近的这场来说，作为主要发起人的地方政党“大阪维新会”提议撤销现行的“大阪市”并把城市重新划分为四个“特别区”。原本“市”所有的诸如城市规划等权力将会交给“大阪府”，而另一部包括社会福利在内的更贴近民众的服务则会由新的特别区来独立承担。

在这一提议先后两次被拒绝后，有不少中文媒体都对其进行了深入的报道。在它们的分析中，这一对大阪地方行政体系进行再编的尝试可谓是挽救城市衰败的最后一搏。而作为发生背景的全日本人口向东京的“一极集中”也被不少论者提及。尽管这些报道在事实维度上并不存在偏差，但它们大部分都停留在同一层面，用一个现象来解释另一个现象。“大阪都构想”背后更为深层的属于日本当代政治的制度性和结构性要素或多或少被忽略。而对这些要素进行提示正是本文在有限的篇幅内试图完成的。与此同时，大阪市民所进行的尝试又和以“民粹主义”为代表的全球浪潮有着密不可分的关系。从而，这个在日本地方发生的故事也在比较政治学的框架下具有了更重要的意义。

大阪

城市自治和“央地矛盾”

对于城市自治权的追求可谓贯穿了大阪的整个近现代史。明治维新之后的1888年，日本政府正式宣布了“市制”：每个城市开设议会，而市长也可以在有限的范围内进行公开选举。但这一法令有着一个严格的“但书”：即东京、大阪和京都这三个最重要的城市（“三都”）不适用。“三都”不设“市长”，其职务由它们所属的更上一层行政单位东京府、大阪府和京都府的知事分别兼任。虽然在1898年，因为地方持续的陈情这一规定最终被解除。但在实际中，“三都”的大小事务都在中央政府的严格监控下进行。即使在这样的背景下，由产业发展而导致的人口大量流入还是迫使大阪市分别在1897年和1925年进行了两次市域范围的扩充。但地理面积的扩张只能暂时从“量”上缓解城市问题，没有都市规划等自治权让市政府无法真正从“质”上提高市民的生活。

经历了战败后民主改革的日本于1947年4月颁布《地方自治法》。此后，1956年改正版又确立了“政令制定市”的制度。

具体来说，今天的日本被分成了47个广域行政单位，它们分别有“都道府县”四种（相当于中国的“省级单位”）。其中，具有特殊地位的“都”只有东京一个。东京都由中心的23个“特别区”和除此之外的多摩地区及岛屿部组成。每个特别区在行政上和其他行政单位之下的“市”等同。各区的区长和区议会也由公开选举产生。也正因此，游客在东京新宿区看到的指示牌其英文表示不是“Shinjuku Ward”而是“Shinjuku City”。而首都之外的其他城市则在满足了人口规模等标准后可以得到“政令指定市”的地位。包括大阪市在内的这些政令指定市拥有一部分财政和行政上的独立性，但它们仍然归属于各自所述的“道府县”之下。每个城市的区也相当于一个行政窗口，其区长由市长直接任命。

在这样的大背景下，想要得到更多自治权的非首都特大城市很自然地和限制这种自治的中央政府站在了一个对立面。而和很多国家的“央地矛盾”一样，这种对立最直接体现在财政上。比如，在日本的“地方交付税”制度之下，从更为发达地区（通常是城市）收集到的税金被转移到更为落后的农村部。根据在2015年公投时赞成方所提供的数据，当时大阪市接近4兆日元的税金只有三分之一留在了本地，绝大部分都被进行了“再分配”。即使承认国家的职责在于平衡不同地区的发展，但具体政策在程度上的适当性似乎值得进一步斟酌。

作为一个代议制的民主国家，日本民众理论上讲只要选出持有类似意见的议员就有可能改变这种“央地关系”。但选举制度的现实运用却正是大阪身处困境的原因。日本学者砂原庸介就指出，长期掌握日本政权的自民党在战后的支持者更多来自农村。即使当农村人口开始减少时，参众两院的席位还是没有根据实际情况向城市部偏移。近年来，因为选出一位议员所需要的票数不同而导致的人口集中区选票事实上的“贬值”越来越成为社会议题。围绕着这一日语里“一票格差”现象而提起的上诉也屡见不鲜。只是从已有的判决来看，这样的宏观结构似乎在短时间内不会有所改变。

有了以上脉络，我们才能更好理解东京“一极集中”的意义。作为特大城市，东京其实和大阪一样是这种“央地矛盾”中被牺牲的一方。但因为东京可以吸引到足够多的外来人口，从而在财政转移之后它还有足够多的资本来实现自身的发展。但对于经济一直在下行的大阪等非首都城市来说，这种不平衡的负担则有着让它们彻底跌倒的可能性。也由此，“大阪都构想”并不只是想让大阪复制东京的“都-特别区”构造而已。提出者们所设想的更为彻底的自治权和对央地关系的扭转才是在构想背后长远的目标。

“都市政党”的可能性

彻底改变日本的中央和地方关系虽然是一顶有分量的“大义名分”的帽子，但“大阪都构想”的提出方显然知道用这个遥不可及的目标无法在现实中动员起自己的支持力量，主攻在现行制度下更为实际的“二重行政”无疑更具可行性。只有实现了大阪的一体化，他们才有足够的底气去推动更大的结构转型。而如果说“央地矛盾”的重点在于资源的分配，那么大阪市和大阪府以及府内其他城市的“地地矛盾”其核心更偏向于资源的利用。

在以大阪维新会为代表的构想赞成者看来，因为府和市的“二重行政”所造成的不良后果有着两个向度。其一，两级政府的不协调容易造成资源利用的浪费。维新会最喜欢举的一个例子是：在泡沫经济时期，大阪府投资的“天空之门大厦”以256.1米的高度压过了大阪市投资的256米的“世界贸易中心大厦”。但在泡沫破裂后两座楼都陷入了负债之中，至今无法解套。其二，两级政府之间的不协调还为资源的利用设置了额外成本。比如，大阪还在为上一届1970年的世博会准备时两级政府就曾因为市营地铁延伸到市外的工程费问题僵持不下，最终靠着引入民间企业的力量才暂时解决。而2012、2013年长期占据本地新闻头版的府内各城市水道事业是否应该实现“大一统”的争议最终也成为烧钱的烫山芋。

如许多媒体所报道的，致力于解除二重行政的“大阪都”方案赞成者认为“去市设区”后10年间所省下的支出就有1兆1409亿日元之多。而如果再算上把这些支出进行投资后的回报，整个大阪府又能有1兆日元的新收益。反对者则表示公投通过后，仅系统调整费等就需要额外支出241亿日元。去年他们在质疑对方报告书中的计算偏差之外更是追加提到了新冠疫情可能让原来的市营设施收益降低和负债增加的可能性。如此种种，不再赘述。

但除了这些正反博弈之外，一个可能是更为根本的问题却无人提及：既然这种“二重行政”已经存在了数十年，那为何只有在此时才被搬上台面呢？

对于这个问题，砂原教授也给出了一个明确的回答。而和在先前国家层面的讨论一样，问题的症结也被他归因到了选举制度之上。砂原指出，在日本城市层级的选举中，有许多选区是拥有三个及以上当选名额的中选区。这意味着一个单独候选人的得票率不需要过半，甚至可能不到30%就可以当选。这一制度一方面让地方选举中的政党色彩变得不怎么重要。本地候选人的政策和所属政党的国家政策唱反调十分常见。但同时，这也意味着当选人容易成为某个特定利益集团的代表。也就是说，只要拥有了诸如选区内某工会或者某行业协会的背书，一名候选人就能脱颖而出。而当选后他可能也只会关注与支持团体相关的特定议题而不考虑更大范围内的民生。砂原认为正是这种制度使得占城市人口绝大多数又不属于某个特定组织的普通民众成为了“沉默的大多数”。这个空缺直到大阪维新会的出现才得到了弥补。

维新会在2010年的4月由桥下彻和部分脱离自民党的地方议员创设。专注本土事务的该党在2011年的地方选举中一举成为包括大阪市和紧邻的堺市议会的第一大党。此后，该党候选人更是成功拿下大阪市及周边地区地方行政首长的职务。

另一位研究大阪地方政治的学者善教将大从一个更为定量的角度检验了维新的成功。其中，选民对于政党标签（label）的认知最有意思。如前所述，在地方选举中候选人并不强调自己的政党色彩。反之，选民们也很少靠着候选人的所属来进行选择。但在大阪，善教发现唯一的例外就是维新会。不管是在街头演说还是传单中，候选人的政见大多与党实现高度的一致。在进一步分析后，他发现了维新会在一开始的几场选举中所推出的候选人大多是没有前职的政治新人。从而，与其强调他们的个人属性还不如强调维新会这个共同的身份来得更为有效。这么做不仅可以让他们很快与“大阪都构想”等议题进行挂钩并赢得“沉默的市民”的青睐。同时，这些议题也在潜移默化中再一次在选民心中得到了正向强化。正是因为维新会吸引了在传统地方政治制度中没有被代表的大多数才实现了成功。它也名正言顺地成为了代表整个“都市”而不是某个特殊利益的政党。

大阪城

民粹之问

但伴随大阪维新会兴起的绝不只是赞赏的声音。从该党创立之日起，关于它是不是民粹主义抬头的争议就一直没有散去。

这种声音很大程度上针对的是党创始人桥下彻。原职是律师的桥下因为在大众媒体上频发的争议言论而出名，不管是对侵略历史的修正主义还是指责公务员都是“税金小偷”。2007年，他以无党籍身份参选大阪府的知事。在高票当选后，他很快就展开了对“二重行政”的攻击。但因为没有议会政党的支持，他包括前述统一水道在内的改革最终都以失败告终。也正是在此背景下，桥下才发起了维新会。为了体现自己的改革决心，他还提前辞去了大阪府知事的职务并投入到2010年11月举行的大阪市长选举中，并最终以高票当选。此后，他于2014年又一次上演了辞职再选的戏码。这种“剧场式”的选举也给他提供了推动公投的重要合法性。在2015年的公投失败之后，桥下恪守了自己的承诺在市长任期完成后退出了政坛。此后，他仍靠着诸如法律顾问等头衔在维新会及相关组织内扮演重要角色。而他所采用的用问题发言来操纵媒体议程、突如其来的辞职再选、“赌上政治生命”等手段在后任们为了推动2020年第二次的大阪都公投时也被再次使用。

善教将大追溯了从上世纪90年代开始逐渐兴起的政坛民粹主义。当时围绕着势头正劲的在野党民主党是否是民粹政党的讨论席卷了日本的公共空间。也正是从此开始，“民粹”一词逐渐成为了仅含有贬义色彩的词条。发展到了2000年代初，在中央层面有强势的小泉纯一郎，而在地方政坛又有石原慎太郎（东京都），田中康夫（长野县）等一批具有民粹主义倾向的政客。他们对于历史问题的认知其实并不相同，但他们对于现下政坛的态度却有许多相似之处。其中，对以公务员为代表的既成体制（establishment）的攻击、利用概念偷换的话术来营造一种简单的善恶二元对立是善教认为最为重要的特点。从这个角度来说，2010年代开始大放异彩的桥下彻可谓是这种民粹主义的第二代。而站在一个更高的视角来观察，桥下和以特朗普等人为代表的欧美民粹主义几乎是同时的发生也是全球化的一种体现。

但另一方面，善教从专业政治学者的立场出发向这种把大阪维新会和民粹直接挂钩的刻板印象提出了挑战。在此，他提出了两个反证式的问题：第一，同样是利用民粹+新自由主义这种“财富密码”，为什么该党后续所成立的“日本维新会”等全国性组织却没能取得相似的成功？第二，既然维新会掀起的民粹浪潮如此强烈，那为什么同样由它主导的两次公投都以失败告终呢（而失败后接着到来的地方选举同党又都再次大胜）？上一部分中砂原教授的分析其实对第一个的问题已经做出了回答。即维新会作为一个“都市政党”的特性决定了它在代议制议会虽然也被诟病但还没有完全失效的全国性层面无法吸引足够的支持者。

而对于第二个问题的回答和我们如何面对全球化的民粹潮流紧密相关。

通过十分详尽的定量调查与分析，善教发现两次公投失败的原因与其说是“反对人数增加了”不如说是“支持人数减少了”。换言之，发挥重要作用的是在地方选举中本来会支持维新的人改变了自己的立场。而他把这种改变进一步归因到公投前选民所处的特殊信息环境之中。

日本现行的法律并没有对公投宣传的时间和范围作出规定，再加上维新会把“大阪都构想”视作是自己最核心的议题，所以围绕着公投而展开的正反方宣传与论辩达到了前所未有的浓度。仅大阪市政府印刷的宣传册其成本就高达了1亿8千多万日元。这种高密度论战导致的一个后果是不管选民的立场如何，他们对于该议题正反双方的论点都具有详细的认知。调查显示大阪市民对自己对“大阪都构想”的了解自信度高达80%，远超出普通定期选举中选民们的自我打分。正是出于这种对议题高度的把握才让维新会的支持者们能够更为慎重地考虑这个被他们一向偏好的政党所提出来的议题。也因此，他们才能一反常态最终投下反对票。

善教通过把焦点转向实际做出选择的民众而不是“民粹领袖”身上进而发现了被大众媒体和过往研究所忽略的重要事实。而后者的忽略其实出自于把“民粹支持者”看作情感用事的“乌合之众”的贬低心态。他的研究也提示了我们一个应对民粹浪潮的潜在方案：尽管民众可能被一两个卡里斯玛人物的话术煽动，但只要能接触到足够的信息和公开的辩论，他们仍然具有从自己的利益出发作出理性选择的可能性。唯一的问题是，这种信息环境目前看来只有在诸如公投等特殊情况之下才能够实现。在更为一般的政治活动中要怎么应对可能是政治家们不得不考虑的一个问题。

虽然两次公投都被否决，大阪维新会更是承诺不会再有第三次，但并不明显的票差（2005和2020年反对分别只比赞成多了1万741和1万7167票）还是在一定程度上说明了大阪民众的改革诉求。维新会把公投的失败解读为“民众虽然支持取消二重行政但不支持大阪都这种特定方式”。这也才有了开头我们见到的该党利用自己在府市两层议会的多数优势尽可能地去修改相关条例。而这一议题最终会以什么方式被解决，其意义相信已经超出了大阪这一片地方。

参考文献：

砂原庸介、＜大阪―大都市は国家を超えるか＞、中央公論新社、2012年11月

善教将大、＜維新支持の分析 -- ポピュリズムか,有権者の合理性か＞、有斐閣、2018年12月