政府如何同企业共建移动政务服务

医院预约挂号、交通罚款缴纳、个人所得税申报……越来越多的公共服务可以通过移动互联网获取，这使得老百姓和企业能够足不出户和随时随地办理业务，也使得公共服务的满意度和获得感大大提升。

以“互联网+政务服务”为代表的数字政府建设，日益表现为政府与企业的合作共建，即采取政府与社会资本合作（PPP）来开发、运营和维护移动政务服务。但是，政府会在什么情况下同企业开展合作，以及如何有效推动政府和企业共建数字政府，却是一个值得关注的重要问题。

最近，笔者与中山大学政治与公共事务管理学院副教授郑跃平在《国际行政科学评论》发表的论文，对政府与企业合作共建数字政府的问题进行了研究。我们发现，地方政府的技术能力同政企合作存在倒U型的曲线关系，即相对于技术能力较弱和较强的地方政府而言，技术能力居中的地方政府更乐于同企业合作。

随着智能手机的日益普及，人们对通过手机办理政务服务的需求越来越强。在政府提供的移动政务服务中，基于企业或同企业合作的情况日益增多，并成为数字政府的主流模式。2018年的调查数据显示，在各类“互联网+政务服务”平台中，支付宝或微信提供的“城市服务”的用户使用率最高，占比42.1%。其次，政府微信公众号的用户使用率占23.6%，政府网站的占19%，政府手机端应用占11.6%，而政府微博占9.4%。

从上述数据可以看出，政府和企业合作提供的移动政务服务，得到了更多的用户青睐，而政府自身建设的平台则没有得到有效使用。相对来说，企业特别是大型互联网公司打造的移动客户端，无论是在技术能力和界面友好性，还是在用户基础和网络效应方面，都具有更强的平台属性和技术优势。这使得同企业合作成为移动政务服务的发展趋势，也使得越来越多的地方政府选择“企业搭台，政府唱戏”。

企业之所以乐意和政府合作，就在于可以通过接入政务服务而提高用户信任、用户规模和市场占有率。当然，政府和企业合作共建移动政务服务，也存在不容忽视的风险、挑战和障碍，这包括企业逐利导致的数据泄露、政府采购过程中的腐败风险、双方合作效率可能不高等。因此，要避免政企合作走向政企合谋，使移动政务服务的合作共建难以为继。

对于移动政务服务的建设和运营而言，技术能力不可或缺。技术能力不仅指同技术开发和应用有关的基础设施、设备、系统等，而且指围绕技术而发展起来的人力资源和组织架构。我们认为，政府技术能力和移动政务服务的PPP之间会存在倒U型的曲线关系，而不是简单线性关系。

一些地方政府之所以会选择和企业合作共建移动政务服务，主要原因是技术能力不足。这使得政府部门不得不寻求企业的帮助，藉此弥补其技术能力上的短板。相对来说，技术能力较强的地方政府可以自建系统，但是也会选择和企业合作。这是因为这些地方政府对于信息技术的发展趋势有较强的前瞻意识，能够同技术企业达成共识和相互信任，因此更有助于推动移动政务服务的PPP。

同技术能力较弱或较强的地方政府相比，技术能力居中的地方政府则是“高不成低不就”，面临左右为难的尴尬境地。一方面，这些地方政府的技术能力不差，完全可以自行开发和运营移动政务服务，但是在进一步提升服务质量方面会面临瓶颈。另一方面，这些地方政府要想和企业合作，就必须进一步提升技术能力，特别是更新或淘汰既有的设施、设备和系统。这使得地方政府同企业合作的沉没成本较高，也使得其合作的动力不足。

我们以某互联网公司开发的“城市服务”为例，研究地方政府技术能力对移动政务服务PPP的影响。这种政企合作模式不是单纯的外包或采购，而是政府利用企业搭建的技术平台提供政务服务，因此是一种混合模式的移动政务服务。老百姓通过企业的移动客户端进入平台，在平台上可以像网购一样选择和使用各类政务服务项目。

在“城市服务”平台上有上百个政务服务项目可以选择，我们以各地政府开通的项目数量来衡量PPP的合作深度。对中国290多个地级市的研究显示，各地在使用移动政务服务的PPP模式方面差异很大。一些地区的移动政务服务项目多种多样，而其他地区则乏善可陈。

我们以第三方机构对各地政府网站绩效评估得分来衡量其技术能力。研究显示，地方政府的技术能力的确同移动政务服务的PPP模式存在倒U型的曲线关系。与此同时，行政级别较高、数字政府创新能力较强、人口规模较大和互联网渗透率较高的城市，也更倾向于采用PPP模式来提供移动政务服务。当本省其他城市大力推动移动政务服务的政企合作时，地方政府也会在压力驱动下加快发展移动政务服务。

这项研究表明，移动政务服务的PPP模式同地方政府的技术能力高度相关。先发优势明显的地区在推进移动政务服务方面更倾向于和企业合作，并进一步扩大其在数字政府领域的领先优势。在数字政府建设方面起步较晚的地区则可以轻装上阵地发展移动政务服务，也容易实现数字政府建设的“弯道超车”。对于技术能力“高不成低不就”的地方政府，则需要考虑通过适当的激励机制来推动移动政务服务的政企合作。

（作者马亮为中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授，研究方向：政府创新、数字治理与绩效管理，出版《目标治国：官员问责、绩效差距与政府行为》、《公共治理的向度》等著作。）