观察丨从杭州余杭一分为二看市郊区优化布局史，下一个会是谁

杭州市4月9日正式宣布行政区划调整：市区面积没有增减，而是进行了撤并优化。其中，面积原本超1000平方公里的余杭区被一分为二，成立新的余杭区和临平区。

原余杭区是杭州传统的郊区，呈“大而散”的特点，从东、西、北部三个方位半“包”住了杭州主城区，东西狭长，南北较窄。

这样相对特殊的行政区划设置，无疑更加考验城市治理。据“杭州日报”微信公号4月9日刊文分析，区划调整之前，原余杭区内唯一的疾控中心和大部分县级以上综合医院都在城区东面，这些公共设施所能有效服务的半径严重受限。要知道，原余杭区的东西跨度长达63公里，实际管理人口超过了300万。

而随着余杭区一分为二为新的余杭区和临平区，一西一东而立，老余杭“左支右绌”的治理难题也终于迎来了迎刃而解的可能。

澎湃新闻（www.thepaper.cn）注意到，类似余杭区这样，对市郊区进行优化调整，不少城市此前已经有过类似做法，比如苏锡常三市。

同时，目前还有部分城市的市郊区存在“区包市”现象，也就是环绕主城区而设，内部之间显得较为分散。如何克服特殊行政区划带来的治理半径问题，无疑是一大挑战。

杭州优化行政区划，“大余杭”一分为二

靴子终于落地。4月9日，杭州市召开部分行政区划优化调整实施动员大会。根据国务院批复同意，杭州撤销上城区和江干区，设立新的上城区；撤销下城区和拱墅区，设立新的拱墅区；撤销余杭区，设立新的余杭区和临平区；设立钱塘区。

当地媒体解读称，杭州此番区划调整是一种存量优化：主城的小区进行了合并，对传统主城外围的余杭区则进行了拆分，在原余杭区的东侧新设立临平区，西侧为新的余杭区。

据“杭州日报”微信号报道称，区划调整之前，杭州行政区划“大的过大、小的过小”的问题十分突出，城区规模结构很不合理。

比如从面积看，原上城区仅18平方公里，原下城区仅31平方公里，而原萧山区、余杭区面积均超过了1000平方公里，差距悬殊。

更关键的是，老城区和外围城区的公共服务资源分布极不均衡。文章分析称，在杭州市区人口逐步向郊区新城集聚的大趋势下，人口流向与资源配置的错位、脱节愈发凸显。

因此，杭州此次对行政区划进行存量优化，来得颇为及时。由于在中间“划了一刀”，新的余杭区不再是东西跨度巨大的半环形，有效避免了“顾此失彼”、疲于奔命的尴尬。

优化调整市郊区的苏锡常往事

澎湃新闻注意到，事实上，不少城市此前都存在过市郊区“摊”得过大，需要进行优化布局的问题，比如苏锡常三市。

曾经有个说法是：出了苏州城就是吴县，不管出的哪个门。吴县曾是四面环绕苏州主城区而设的一个县级行政机构。

资料显示，上世纪90年代，随着苏州工业园区的开发，原吴县东侧的部分行政区域被划出。到了2001年，吴县被一分为二，西部和南部为吴中区，北部为相城区，正式结束了吴县环绕苏州主城的历史。

分开之后，是否“各自安好”？

今年，吴中区和相城区同时迎来了建区二十周年。据吴中区政府官网报道，坐拥太湖大部分水面的吴中区，一方面注重产业发展，另一方面每年都将可用财力的10%左右用于太湖生态治理，让绿色成为吴中最鲜明的底色。相对吴中区面积更小的相城区，基础相对较弱，但不甘示弱，利用京沪高铁苏州北站打造枢纽经济，立志建设苏州北部的“市域新中心”。不难发现，行政区划的优化调整，为解放空间生产力带来了充分可能。

和苏州类似，无锡主城也曾被无锡县所环绕。1995年，无锡县被撤销，在原辖区域设锡山市，横跨无锡主城北部，西接常州，东临苏州。

直到2000年底，国务院批准撤销锡山市，将其一分为二为锡山区和惠山区，锡山区在东，惠山区在西。这和新近对余杭区的优化调整颇为相似。

还有，曾有“华夏第一县”之称的常州市武进，也曾在东西南三个方向“围城”而立，空间上显得相对分散，南抵太湖，北望长江。

2015年，常州进行区划调整，对武进进行了空间优化调整：将原戚墅堰区划归武进的同时，将原武进区西北侧的奔牛镇划归新北区，邹区镇划归钟楼区，东北侧的郑陆镇划归天宁区。至此，武进区终于才被“修”得平整了不少，由“凹”字形变成了“口”字形。

盘点现状：仍有不少“区包市”案例

澎湃新闻注意到，区县“包围”城市，堪称城市化进程中的一大现象。尽管随着城市的中心城区普遍在“增大”，诸如苏锡常，以及杭州等城市也已经对主城的区划进行了优化调整，但国内目前仍有不少“区包市”的特殊案例。

比如广东梅州市梅县区。地级梅州市目前有两个市辖区，分别是梅县区和梅江区。从地图上看，梅县区三面将梅江区环绕，同时，几乎也被梅江区隔成了南北两大块，而梅县区政府驻地位于南部板块。梅县区最北端的松源镇，到最南端的广州（梅州）产业转移工业园，直线距离近100公里。

还有河南许昌市，现有建安和魏都两个市辖区，其中，建安区将魏都区四面包围。据当地政府官网数据显示，建安区和魏都区的面积比例高达10:1左右，大的太大，小的太小。

同样，江苏徐州市铜山区也几乎是四面环绕徐州老城区，最北端位于微山湖畔，和山东省微山县一河之隔，而最南端紧挨着徐州观音机场，与安徽省宿州市接壤。

铜山区的行政中心和城市经济中心位于区域的南侧，和铜山东部片区和北部片区的直线距离都在40公里以上，显得辐射力有限。

澎湃新闻注意到，徐州正在对铜山进行空间优化，以及一定程度上的功能分解。

江苏省政府今年3月发布相关文件，同意将拾屯街道由铜山区划归徐州市鼓楼区。拾屯街道位于徐州西北部，虽隶属铜山，却远离铜山主城，反倒是紧挨着老城区鼓楼。3月底，徐州市鼓楼区举行了区划调整工作大会。鼓楼区委书记罗德清表示，此次调整是破解区域发展瓶颈制约的必然选择，也是优化中心城区北部整体规划的客观要求。

还有去年7月，以铜山区柳新镇以及庞庄、垞城等街道为区划范围的徐州淮海国际港务区正式挂牌成立。这个片区同样位于城市的西北角，长期“游离”于铜山行政中心之外，但如今被徐州大市委以重任，将加快徐州建设淮海国际陆港的步伐。