中东睿评｜维也纳会议迈出一小步，但伊核问题“病根”难绝

当地时间2021年4月6日，伊核协议联委会会议在维也纳召开。会后多方表示，会议具有“建设性”。  新华社 图

2021年4月6日，伊核协议联委会会议在维也纳召开，标志着酝酿良久的伊核协议重启迈出了一小步。美国和欧盟都称此次会议具有建设性，据报道会议同意启动两个工作进程，即“核领域和制裁解除工作组进程”以及与美国的“近距离接触进程”，同时美国表示视参加谈判的中国和俄罗斯为“维护伊核协议领域上的伙伴”。

维也纳会议的积极性作用无疑值得肯定，但历史表明，伊核问题的复杂性并不仅仅在于伊核问题本身，其最根本的制约性因素在于美国在巴列维王朝时期控制伊朗的劣迹，尤其是1979年伊朗伊斯兰革命以来双方持续对抗的恶性互动，以及由此形成的深刻不信任。在霍梅尼去世后的美伊关系中曾多次出现改善迹象，并突出表现为2015年伊核协议的达成。但是，由于美伊的深刻矛盾，以及伊朗与沙特、以色列等地区国家的对抗，亦即美伊安全困境、海湾安全困境和中东安全困境的存在，使得伊核问题的解决必须同时伴以上述三大安全困境的解决，才能创造出伊核协议得以成功的土壤和环境。

受篇幅所限，本文主要论述美伊关系跌宕起伏的历史，以便深入认识伊核协议受到的复杂制约。

一、巴列维王朝时期：美国对伊朗的全面控制

近代伊朗是英国和俄罗斯帝国的势力范围，二战期间英国和苏联势力迅速进入伊朗。美国先是通过排斥英苏实现对伊朗的控制，后又通过经济、军事援助以及对伊朗“白色革命”施加影响，取得对伊朗的主导权，当然也因此成为伊斯兰革命所反对的对象。

（一）美国通过排斥英国和苏联，实现对伊朗的控制

19世纪下半叶至20世纪初，伊朗恺加王朝成为英国和沙俄的势力范围。1921年，礼萨·汗（Reza Khan）领导军队发动政变，推翻恺加王朝，取得了对伊朗的实际控制权；1925年，礼萨·汗加冕为国王，建立巴列维王朝。

在巴列维王朝建立前，伊朗恺加王朝奉行所谓的“第三国外交”（The Third Power Diplomacy），即在伊朗面临英俄两个强国威胁时，寻找第三方强国，以抗衡和制约英俄的殖民统治。19世纪初，恺加王朝曾尝试投靠法国制衡英俄，但因为法国背信弃义导致伊朗第三国外交失败。20世纪初，恺加王朝又尝试引进美国势力，以遏止英俄扩张，但因俄国坚决反对而未果。

礼萨·汗为排除外国势力对伊朗内政的干涉、收回国家主权、维护民族独立采取了一系列措施。但是，礼萨·汗并没有吸取历史上“第三国外交”失败的历史教训，依旧将“第三国外交”作为伊朗外交的重要选择。从1922年起，礼萨·汗试图通过美国制衡英国和苏联，但由于美伊双方的巨大分歧，以及英苏从中作梗和排挤，加上一战后美国在世界的影响力不够强大，美伊合作破裂，伊朗“第三国外交”再遭失败。

此后，礼萨·汗开始不分是非地引进德国以抗衡英苏，导致德国在伊朗势力急剧膨胀，并控制了伊朗的经济命脉和军队。1939年二战爆发后，伊朗宣称奉行“中立”政策，但实际上仍执行亲德政策。1941年8月，英苏以抗击德国入侵、确保援苏运输线畅通为由，联合出兵占领伊朗，将德国势力从伊朗彻底清除；9月，礼萨·汗被迫宣布退位，流亡南非，让位于他的儿子穆罕默德·礼萨·巴列维。1943年9月，伊朗被迫对德宣战，伊朗的“第三国外交”再度夭折。

二战结束前，英苏势力大举进入伊朗，美国开始向英苏施加压力，以避免英国和苏联控制伊朗，伊朗问题也由此成为冷战的重要起源之一。穆罕默德·礼萨·巴列维在继承王位后，采取亲美政策，遭致伊朗人民的强烈反对。

1953年，穆罕默德·礼萨·巴列维勾结美国中央情报局，颠覆了代表民族资产阶级利益、推行石油国有化的摩萨台（Mohammad Mosaddegh）政权，使伊朗更加依赖美国的庇护，而美国则通过控制伊朗谋取石油和地缘政治利益。此后，在美国政府的撮合下，伊朗与西方国际石油资本进行谈判，美国石油资本成为最大的赢家，伊朗因此获得美国4500万美元的紧急贷款，并以加入“巴格达条约组织”回报美国。1959年美伊签订军事协定，使美国进一步加强了对伊朗的控制。

（二）美国因支配伊朗“白色革命”而成为“伊斯兰革命”反对的对象

在巴列维王朝时期，伊朗进行效仿西方的激进世俗化即“白色革命”，而美国的压力则是促使伊朗进行“白色革命”的最重要外部原因。当时，美国要求伊朗进行土地改革、税收改革、教育改革等，并要求巴列维王朝放松政治压制。1961年5月，巴列维国王接受美国总统肯尼迪的推荐，任命前伊朗驻美国大使阿米尼为首相，在他的内阁中有三位在美国接受过教育的改革家，即教育大臣德拉赫欣什、司法大臣阿拉木提和农业大臣阿尔桑贾尼。美国对伊朗“白色革命”的影响由此可见一斑。

在“白色革命”期间，美伊贸易迅速发展。1975年，美国同伊朗签订了一项为期五年的石油贸易协定，总金额高达150亿美元；从1975年开始，伊朗成为美国在全球的第三大石油供应国，也是美国在波斯湾地区的第二大石油供应国。

为使伊朗听命于美国，美国向伊朗提供了大量经济援助和军事援助。在1946～1953年间，美国对伊朗的经援和军援总额为1.184亿美元；在1953～1965年期间，美对伊经援为7.954亿美元，军援为7.029亿美元；在1965～1971年间，美国对伊经济援助为3.491亿美元，军援为8.041亿美元，共计11.532亿美元。到1979年，美国对伊军援大增，达74.2亿美元。此外，在1970~1977年间，美对伊军火销售总值为163.13亿美元。

美国对伊经济和军事援助不断增加的战略目的在于控制波斯湾的战略通道和石油资源，利用伊朗的领土构筑防止苏联南下扩张的桥头堡，以确保美国在中东的战略利益。

随着美伊军事合作关系加强，美国军事顾问和专家源源不断地进入伊朗。其中1976~1977年度有40多家美国公司为伊朗提供军备，并雇用了2728名美国专家在伊朗工作。此外，估计约有3200名美军退休人员受雇于在伊朗的美国公司。受此影响，在伊美国公民不断增加，其中1972、1975、1976、1981年分别为1.5万、1.67万、3.1万和3.4万。美国驻伊朗专家在享有外交豁免权的同时，也带来了与伊朗本土伊斯兰文化格格不入的西方文化，这一切都遭到以霍梅尼为首的宗教界人士的猛烈攻击。

1979年，伊朗爆发伊斯兰革命，其目标是对内推翻国王政权，对外反对美国对伊朗的控制。伊朗片面追随美国的政策，导致伊朗在政治、经济、军事和文化上深受美国的控制和影响，构成了引发伊斯兰革命的重要外部因素。其具体原因有三：第一，美国通过控制伊朗，不断从伊朗获取丰厚的石油美元和军火利润，引起了伊朗民众的强烈不满；第二，伊朗人民对美国策划政变推翻摩萨台政府、把伊朗当成遏制苏联的“桥头堡”极为反感；第三，巴列维国王推行效仿西方的激进世俗化和美国人员及商业文化的涌入，使伊朗的传统伊斯兰社会受到严重侵蚀。

二、霍梅尼时期：美伊关系走向全面对抗

霍梅尼外交思想的核心是通过输出革命建立伊斯兰世界秩序。因此，他不仅在国内层面提出一整套建立“伊斯兰政府”的方案，而且在国际关系与对外政策领域也提出了系统的建立伊斯兰世界秩序的构想。

在国际体系问题上，霍梅尼认为，现存国际关系是一个由美苏两强分割控制的国家体系。美苏两强之间以及东西方两大集团为了各自的利益而相互争斗，但是两个超级大国又构成了伊斯兰的共同敌人。在霍梅尼看来，世界可划分为两部分：一部分是压迫者及其傀儡和代理，他们以美国和苏联为首；另一部分是被压迫者，以穆斯林和第三世界各国人民为代表。这也正是伊朗将“不要东方，不要西方，只要伊斯兰”作为其外交原则的根据所在。

早在巴列维王朝时期，霍梅尼就认为，美国是剥夺与压迫世界人民的头号敌人。他指出，“今天美国是我们最大的问题”，“我们今天所有的麻烦都是美国和以色列引起的。”他强烈谴责美国对礼萨·汗国王的支持和控制，抨击美国从伊朗运走石油，并在伊朗建立军事基地；他把反对美国视为所有穆斯林与所有不信教者之间的斗争，霍梅尼呼吁世界各地的穆斯林帮助伊朗抗击美国，告诫所有穆斯林对抗美国不仅是伊朗的使命，也是所有穆斯林的使命。因此，伊朗应该割断与美国的关系，肃清美国对伊朗的一切影响。

事实上，在伊斯兰革命胜利初期，即巴扎尔甘（Mehdi Bazargan）任伊朗临时政府总理期间，具有自由主义和世俗主义倾向的巴扎尔甘，并不想推行与美国全面对抗的外交政策。巴扎尔甘这种倾向引起了霍梅尼的强烈不满。1979年11月，伊朗学生占领美国使馆并扣留使馆工作人员为人质，即历史上著名的伊朗人质危机事件爆发，霍梅尼借机迫使巴扎尔甘政府集体辞职，并利用人质危机事件激起的反西方情绪，通过了确立伊斯兰共和国神权体制的伊朗宪法，为伊朗内政外交的全面伊斯兰化扫清了障碍。

尽管把伊朗的反美政策完全归咎于国内政治的需要有失偏颇，但伊朗的对美政策与国内伊斯兰体制之间的确在某种程度上形成了微妙的互动关系，坚持反美、反西方的政策成为霍梅尼加强国内伊斯兰体制合法性的重要手段。霍梅尼自己将1979年11月4日占领美国大使馆和巴扎尔甘辞职称之为“第二次革命”，足见这一事件对伊朗内政外交的深刻影响。

也正是在人质危机事件前后，伊朗通过了确立伊斯兰共和体制的宪法，并于1980年举行总统选举，使伊朗正式进入伊斯兰共和国时期。与此同时，美国于1980年4月与伊朗正式断交，并对伊朗进行经济封锁；随后，伊朗政府挫败了美国卡特政府通过军事行动营救人质的努力，令美国颜面扫地。此次事件也成为霍梅尼清除巴尼萨德尔总统（Abol Hassan Banisadr，1980年2月至1981年6月在任）的原因之一，因为霍梅尼认为美国为营救人质采取的军事行动得到了伊朗国内亲美分子的支持。

1980年9月，霍梅尼正式向美国卡特政府提出了释放人质的条件：把巴列维国王在美国的财产归还伊朗、取消美国对伊朗的财产要求、取消对伊朗财产的冻结、保证不干涉伊朗内政。1981年1月，关于人质问题的阿尔及尔协议获得通过，其内容满足了霍梅尼上述绝大多数要求。对此，有评价指出：“作为给倒霉的卡特最后一个侮辱，人质一直拖到1981年1月20日罗纳德·里根总统举行就职典礼的时刻才获释放。”

1979年伊朗革命以来，伊朗与美国的冲突全面展开并延续至今。在两伊战争期间，由于美国支持伊拉克，使伊朗与美国之间一再发生摩擦甚至是冲突。1984年，美国将伊朗列入支持恐怖主义国家名单，并阻止向伊朗供应武器。在1987～1988年间，伊朗多次用鱼雷和导弹袭击美国为科威特油轮护航的军舰，而美国则于1988年7月击落一架伊朗民航客机。此外，伊朗还抗议美国军舰到波斯湾地区活动，并抵制1984年美国洛杉矶奥运会。

三、后霍梅尼时代：跌宕起伏的美伊关系

后霍梅尼时代的伊朗，经历了拉夫桑贾尼（Akbar Hashimi Rafsanjani）、哈塔米（Seyyed Mohammad Khatami）和内贾德（Mahmoud Ahmadi－Nejad）、鲁哈尼（Hassan Rouhani）四任政府，而哈梅内伊则一直任宗教领袖。总体来看，尽管美伊关系在特定时期内曾有所改善，但双方基于意识形态和现实利益的对抗依然存在，更为严重的是双方的恶性对抗使双方存在着严重的不信任。因此，围绕伊核问题的矛盾并非美伊矛盾的全部，伊核问题难解的根源在于美伊之间的结构矛盾。

1989年霍梅尼去世后，伊朗进入后霍梅尼时代。在哈梅内伊继任宗教领袖、拉夫桑贾尼当选伊朗总统之际，伊朗国内面临着严重的通货膨胀、失业、财政赤字等经济与社会问题，在外交上则因两伊战争以及长期对抗西方在中东地区和国际社会陷入孤立。因此，拉夫桑贾尼就任总统后，伊朗在不改变伊斯兰革命所确立的制度框架下，进行了一系列政治、经济改革，以摆脱日趋严重的危机。

在外交政策的指导思想方面，伊朗尽管并没有放弃“输出革命”的提法，但其具体政策已经做出了重大调整。哈梅内伊明确指出：“输出革命并不意味着我们要起义、要耍威风或是发动战争、强迫人民造反或是革命……”拉夫桑贾尼也指出，伊朗对外政策的基本准则是“尊重（他国）领土完整以及其他国家人民的社会和宗教价值”。他甚至明确表示：“我们的目标并不是用暴力输出革命……从理性上讲……我们需要朋友和与这个世界联系”。

在上述原则的指导下，伊朗与海湾国家和西方国家的关系都发生了明显的积极变化。针对伊朗与美国的关系，拉夫桑贾尼表示：“我一直都反对完全跟美国断绝关系，因为他们可以向我们提供很多有用的必需品，而我们则卖给他们石油……”。但是，由于双方严重的不信任，以及当时美国老布什和克林顿两届政府对伊朗执行遏制政策，伊朗和美国关系的改善尚不具备现实基础，双方关系仍然处于对峙状态。

在老布什政府执政时期，由于美国对伊朗实行遏制和孤立政策，指责伊朗推行国家恐怖主义、侵犯人权、制造大规模毁灭性武器以及传播伊斯兰原教旨主义，伊朗与美国的关系依然处于敌对状态。但是，在经济领域，伊朗与美国仍有一定的接触，包括赔偿美国石油公司在伊斯兰革命期间遭受的损失，同美国两家公司签订石油购销合同等。

克林顿上台后，推行对伊朗和伊拉克的“双重遏制”政策，以确保美国及其盟国的石油供应和海上石油运输通道安全以及美国在中东地区的主导权。1995年，美国政府下令禁止美国公司与伊朗签订合同进行石油开采合作，同时对伊朗实施全面经济制裁，中止与伊朗的所有贸易和投资；1996年，美国国会通过达马托法，对在伊朗进行巨额投资（4000万美元以上，1997年改为2000万美元以上）的外国公司实行制裁。针对美国的伊朗政策，伊朗进行了针锋相对的斗争，例如1996年伊朗议会通过拨款2000万美元的议案，以对付美国众议院拨款2000万美元用于支持伊朗反政府势力的法案。

1997年5月，赛义德·穆罕默德·哈塔米当选为伊朗总统，并于2001年连任。在哈塔米执政的八年间，对内推行经济与民主改革，对外通过推进“文明对话”缓和与世界的关系，构成了伊朗内外政策的核心。

哈塔米对伊朗外交进行了一系列调整。首先，改善与海湾阿拉伯国家关系，以摆脱伊朗地区孤立的处境。其次，结束与欧盟的外交危机，全面改善与欧洲的关系。第三，长期冰冻的美伊关系出现缓和迹象，但不久后又重回对抗。

哈塔米在讲话中多次表示，希望伊朗与美国在相互尊重的基础上进行文化和民间交流。克林顿总统也表示希望就实质性问题同伊进行对话。受此影响，美伊双方的民间交流迅速启动，摔跤队和学者互访拉开了美伊民间外交的序幕。在1999年访问意大利时，哈塔米表示伊朗准备与美国对话。

2000年9月，联合国千年首脑会议在纽约联合国总部召开，哈塔米总统在此次会议上提出了伊斯兰文明与西方文明对话的主张，他提出将2001年定为联合国“文明对话年”的建议也得到采纳。但是，由于美国与伊朗在大规模杀伤性武器问题和恐怖主义问题上的尖锐矛盾，以及受到各自国内因素的影响，伊朗与美国关系依然存在许多重大障碍和阻力。

9·11事件发生后，美国将伊朗与伊拉克、朝鲜列为“邪恶轴心”，双方的关系再次发生倒退；2003年伊朗核危机升级也使伊朗与美国的对抗进一步加剧。

在拉夫桑贾尼和哈塔米时期，伊朗的内部改革与外交调整，引起了伊朗国内务实派与保守派的政治分化与对抗。在2005和2009年的总统选举中，保守派势力的代表内贾德两次当选总统。与此同时，美国小布什政府对伊朗不断施压，导致美伊关系进一步恶化。在伊朗核问题上，美国一方面通过制裁向伊朗施压，另一方面多次扬言通过“先发打击”消除伊朗的核能力并促成其国内政权更迭。在此背景下，伊朗采取了一条绝不在美国压力下弃核，但也绝不关闭和谈大门的灵活性战略。

内贾德的强硬外交对于增强伊朗民族凝聚力、转移国内政治危机、增强现政权的政治合法性，提高伊朗的地区和国际影响力均发挥了重要作用。但是，伊朗与美国的严重对立、联合国安理会对伊朗的制裁，使伊朗在国际社会日趋孤立也是不容否认的现实。

奥巴马上台后，接触与施压构成了美国伊朗政策的主要手段，美国一方面表示愿意通过外交途径解决美伊分歧，并与伊朗发展“建设性关系”；另一方面则不断警告伊朗如不做出改变将面临更严厉的制裁。直到2013年鲁哈尼当选为伊朗总统后，因美伊双方互有需要，长期对抗的美伊关系才出现回暖的迹象，并为伊核协议的签署创造了条件。

在美国谋求从中东战略收缩的背景下，美国在伊核问题上已用尽武力打击外的所有手段，谈判解决伊核问题已成为美国无法规避的手段，并成为奥巴马政府力争打造的外交遗产。在伊朗方面，摆脱国际制裁以复兴千疮百孔的经济，成为2013年温和保守派人物鲁哈尼当政以来的不懈追求。因此，美伊彼此认知的变化和政策调整，直接推动了2013年底以来数轮伊核谈判的进行，直至2015年7月伊核全面协议的达成。

但是，美伊关系总是深受彼此国内政治变化的影响，并使双方关系的改善被国内政治所打断，亦即双方国内政治变化很难和双方关系改善的节奏合拍。

特朗普政府上台后，美国中东政策的核心可以概括为“一轴两翼，美国第一”，其基本内容是以遏制伊朗为主轴，以强化美国与以色列、沙特的盟友关系为两翼，进而在减少投入的情况下掌控中东事务主导权，并从中捞取军售订单等私利，服务于“美国第一”的原则。因此，美国于2018年5月退出伊核协议，并采取了单方面追加对伊朗的制裁、将伊朗伊斯兰革命卫队定性为恐怖组织、推动阿拉伯国家与以色列联合对抗伊朗等一系列政策，而伊朗也以不断举行军事演习、突破伊核协议限制加大铀浓缩活动、对美国利益和美国盟友利益进行威慑、对抗沙特和以色列等措施针锋相对地反制。

2021年1月拜登政府上台后，在伊核协议问题上美国一方面频繁释放重返伊核协议的“善意”信号，甚至表示可以与伊朗进行非正式会谈，但同时不断向伊朗施压，甚至对叙利亚境内伊朗支持的什叶派民兵进行空袭，导致美伊关系一度陷入更加紧张的僵持状态，直到对伊朗施压难以奏效后才有了日前的维也纳和谈。

通过回顾美伊关系的历史，可以发现伊核问题仅仅是美伊全面对抗的一部分，或者可以说伊核问题并非美伊关系的根本性问题。着眼于未来，要实现伊核协议的可持续性，有待解决的问题实在太多，美伊消除意识形态的敌意，美国停止遏制伊朗尤其是放弃颠覆伊朗政权的图谋，伊朗放弃反美主义以及停止扶植中东地区反美力量，伊朗、沙特、以色列实现和解并致力于共建海湾安全和中东安全等等，都是需要解决的难题。因此，在短期内，世界仍然没有理由对伊核协议和美伊关系乐观。

（“中东睿评”是上海外国语大学中东研究所刘中民教授的专栏，坚持现实性、理论性、基础性相结合，以历史和理论的纵深回应现实问题。）