长三角议事厅｜大虹桥②在沪设立跨区域社会组织的思考与建议

2010年虹桥枢纽正式启用，至今已十年有余。如今的虹桥枢纽，已成为中国最大的现代化综合交通枢纽。2021年2月18日，国家发改委批复了《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》。根据方案，虹桥国际开放枢纽将从上海市域拓展延伸至江浙两省，形成“一核两带”发展格局，至此，经过十余年的发展，大虹桥已上升为国家战略。

枢纽地区本身就具有链接区域的属性，因此在区域产业协作进一步加强、要素流动进一步加密的背景下，其发展应当契合区域一体化规律和内在需求。在区域一体化新时期，虹桥作为国内首个也是最具代表性的枢纽地区，在功能和空间上发生了深刻转变，同时也面临一系列挑战、机遇和创新。

为此，长三角议事厅专栏推出“大虹桥”系列，梳理虹桥枢纽建设的来龙去脉、机遇与挑战、发展建议，以及对国内枢纽建设的启示。

以下为第二篇，本文将聚焦方案中的亮点之一：支持在上海登记设立跨区域社会组织，从现行规定、实现途径、发展重点等角度进行分析和建议。

为更好地贯彻落实《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》精神，促进长三角地区的协同发展，国家发改委于2021年2月印发国务院复批公布的《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》（以下简称《总体方案》）里提到，指出“要加强虹桥国际开放枢纽的功能平台建设，强化服务长三角经济社会发展的功能，支持在上海登记设立跨区域社会组织”，这被看成是《总体方案》的亮点之一。这一政策措施的提出在国内尚属首次，需要我们从法律政策法规、实现途径组织形式和发展重点路径等多个层面加以梳理探讨，以便能更科学有效地加以实践和落实。

在加速长三角区域一体化发展以及建设虹桥国际开放枢纽建设的宏观背景下，在上海登记设立跨区域社会组织有其必要性和可行性。通过在上海建立跨区域社会组织，可以进一步发挥上海在长三角区域的区位优势和龙头地位，向苏浙皖三省市输出上海的经济社会治理经验和服务品牌，形成区域辐射效应。此外，随着中国社会治理体系建设的进一步深化，长三角三省一市老百姓对健康医疗、养老托幼、教育培训、环境保护和社区治理等社会民生领域提出更多更高的要求，切实需要依托长三角一体化发展的制度优势，建立跨区域社会组织，实现信息、资源和技术等公共资源的普惠共享，促进长江三角洲区域经济社会事业的均衡发展与整体提升。

登记设立长三角跨区域社会组织的现行规定必要性与可行性

基于现有的社会组织登记管理体制，我中国的社会组织主要包括社会团体、基金会和社会服务机构三大类。而按照社会组织登记管理部门的层级和活动范围的不同，可以进一步区分为全国性的社会组织、跨行政区域的社会组织和地方性的社会组织。因此，《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》所提出的跨区域社会组织可以被理解为跨行政区域的社会组织，。

按照中国《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》三大登记管理条例的明文规定以及2018年《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》中的相关条款内容，针对跨行政区域社会组织的登记设立问题，由其所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。此外，设立全国性或者活动地域跨省（自治区、直辖市）的社会团体，登记管理机关认为需要听证的，应当向社会公告，并举行听证。

而这类社会组织由于成立和运行难度较高，在现实中数量较少少见。因此，针对《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》所提出的支持在上海登记设立跨区域社会组织的政策意见，因此在上海登记设立跨区域社会组织，从现行社会组织登记管理条例的规定来看是可以实现的，但必须符合一定的条件和程序。换言之，按照目前的政策法规设置，登记设立服务长三角经济社会区域一体化发展的跨区域社会组织，需要在沪浙苏皖三省一市的共同上一级人民政府的登记管理机关，即民政部进行登记。由上可知，根据现行规定，跨行政区域社会组织由于成立和运行难度较高，在现实中数量较少见。而《总体方案》中所提出的支持在上海登记设立跨区域社会组织，则需要突破现有的社会组织登记管理制度，通过上一级政府的授权或特定程序来获得合法性身份。

另一方面，在加速长三角区域一体化发展以及建设虹桥国际开放枢纽建设的宏观背景下，在上海登记设立跨区域社会组织有其必要性和可行性。通过在上海建立跨区域社会组织，可以进一步发挥上海在长三角区域的区位优势和龙头地位，向苏浙皖三省市输出上海的经济社会治理经验和服务品牌，形成区域辐射效应。此外，随着我国社会治理体系建设的进一步深化，长三角三省一市在健康医疗、养老托幼、教育培训、环境保护和社区治理等社会民生领域面临来自老百姓更多更高的要求，切实需要依托长三角一体化发展的制度优势，建立跨区域社会组织，实现信息、资源和技术等公共资源的普惠共享，促进长江三角洲区域经济社会事业的均衡发展与整体提升。

现行法规政策中关于登记设立跨区域社会组织的规定

按照我国《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》三大登记管理条例的明文规定以及2018年《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》中的相关条款内容，针对跨行政区域社会组织的登记设立问题，由其所跨行政区域的共同上一级人民政府的登记管理机关负责登记管理。此外，设立全国性或者活动地域跨省（自治区、直辖市）的社会团体，登记管理机关认为需要听证的，应当向社会公告，并举行听证。

因此，针对《虹桥国际开放枢纽建设总体方案》所提出的支持在上海登记设立跨区域社会组织的政策意见，从社会组织登记管理条例的规定来看是可以实现的，但必须符合一定的条件和程序。换言之，按照目前的政策法规设置，登记设立服务长三角经济社会区域一体化发展的跨区域社会组织，需要在沪浙苏皖三省一市的共同上一级人民政府的登记管理机关，即民政部进行登记。而《方案》中所提出的支持在上海登记设立跨区域社会组织，则需要突破现有的社会组织登记管理制度，通过上一级政府的授权或特定程序来获得合法性身份。

跨区域社会组织发展运行的多元化实现路径和方式

关于社会组织要实现跨区域发展的问题，上述三大登记管理条例和《社会组织登记管理条例（草案征求意见稿）》不同程度都提到，社会组织不得设立地域性分支机构；社会组织之间不得建立或者变相建立垂直领导关系。这两项条款意味着社会组织跨区域设立一个从属但独立的社会组织是不被允许的。

由此可见，在目前的国家政策法规体系内，国家认可的社会组织可设分支机构的最大范围是其登记地行政辖区，即在上海市成立的社会组织可以设立分支机构，但不可超越上海市的行政辖区。针对这一问题存在两种解读：其一，如果在上海设立的跨区域社会组织由民政部进行登记管理，这意味着该组织本质上是一类特殊的全国性社会组织，可以在长三角区域内建立分支机构；其二，如果在上海设立的跨区域社会组织由上海市民政部门进行登记管理，这也就意味着想要设立跨行政区域的社会组织的分支机构与目前的法规政策存在一定的冲突之处。

社会组织跨区域建立分支机构由于虽然受到法律及政策的限制，但实践中可以通过各种多元化路径和方式“曲线救国”，变通实现。例如，绕开上述法律和政策的限制，通过设立代表机构或服务点等方式实现社会组织的机构跨区域功能；通过开展服务、承接政府招投标项目的方式实现服务跨区域；通过培育扶持其他社会组织实现经验跨区域；通过人员兼职流动等形式实现的人员跨区域；通过基于品牌社会组织建设实现“影响力”跨区域等等。

社会组织跨区域发展的可及性、共享性与创新性

作为定位于设立在上海但服务于长三角的一类较特殊的跨区域社会组织，无可避免地面临区域化与属地化的两面性。要协调理顺两者间的关系，并达成互动平衡需要一个过程。这类跨区域社会组织需要理顺在设立地之外的其他行政区域内的政社关系和社企关系等并进行人力、资金、物资等资源跨区域的合理流动和科学配置以及必要的成本-效益核算。

其中，非常关键的一点是作为跨区域社会组织，需要考虑社会服务的“可及性”，即在上海设立的跨区域社会组织应该保证可以提供给长三角区域无差别或接近无差别的相关经济社会服务。因此设想在上海之外，在政策许可的范围内所采取的一些跨区域实现形式（诸如设立“分支机构”、“代表机构”或“服务点”等），需要依据实体社会组织服务所达的可及性半径来进行设置，兼顾区域辐射和属地服务间的平衡。

此外，围绕虹桥国际开放枢纽建设总体方案的主旨，设立跨区域社会组织应该率先聚焦于区域性协会商会、信息咨询、环境保护、教育医疗资源共享、文化旅游合作等具有“共享性”需求和“外溢化”效应的那部分经济社会服务领域。一些轻人力资本运作和信息知识密集型的社会组织，更适合走跨区域发展模式。与此同时，以数字化、网络化、智能化为特征和以5G通信技术、大数据、云计算、人工智能为代表的新兴科技的普及已是大势所趋。自此基础上，可以借助这些先进的信息技术方法提供更便捷、精准和创新的跨区域线上服务，拓展跨区域社会组织功能的广度和深度，从而更好地嵌入并服务长三角区域一体化进程。

（作者王川兰系复旦大学社会发展与公共政策学院副教授，复旦大学社会治理研究中心执行秘书长）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。