“一五”末期大规模“权力下放”（国企简史之六）

日前，在国资委暨中央企业党史学习教育动员部署会上，国资委党委书记、主任，国资委党委党史学习教育领导小组组长郝鹏强调，学习党史要与学习新中国史、改革开放史、社会主义发展史相贯通，要突出央企特色、突出学用结合。

为突出党史学习的央企特色，企观国资特邀国资国企研究专家、中国社会科学院剧锦文教授，帮助读者梳理了新中国成立以来国有经济和国有企业发展历史，以资读者系统了解国资国企发展沿革、国企改革脉络，进一步做到“学史明理、学史增信、学史崇德、学史力行”。

文章将以系列形式陆续刊发，敬请关注。

随着农业合作化和对私营工商业改造的迅速完成，以毛泽东为核心的中央决策层普遍弥漫着一种盲目乐观的情绪，甚至认为我们很快就能“跑步进入共产主义”。于是，提出了用两到三年时间在钢产量上“超英赶美”的口号。

1958开始的“大跃进”是从不断加码的“高指标”开始的。首先是钢铁产量的高指标一马当先，紧随其后的是机械、煤炭、建材乃至交通等等。

最有名的钢铁“高指标”是实现1958年钢产量1070万吨。而1957年，我国的钢产量只有535万吨。

1958年在农村建立的小高炉群

来源：公社网

在“钢铁元帅”一马当先的情况下，其他工业指标也都一再加码，其中机械、电力、煤炭等工业随即被卷入“大跃进”的洪流之中。然而，伴随着产量的扩大是产品质量的普遍下降。

实现这些“高指标”则需要“高投入”来支撑。“大跃进”的大规模投资，也带动了建材工业如水泥、平板玻璃等建筑材料的畸形发展。

在“过热”的气氛下，制定的“高指标”受到了中央的鼓励，不断增加基建投资和劳动投入。有资料显示，1958年7月底，参加大炼钢铁的人数有几十万人，8月底增至几百万人，9月底增至五千万人，10月底增至六千万人，年底就增至九千万人，这还不包括大量直接间接的志愿人员。

1958年“大跃进”开始后，大规模的“权力下放”就被草率地付诸实施了。其结果是，引起了建国以来首次的经济大混乱，给国民经济造成巨大损失。

1957年改革方案：对一体制进行改革

从建国伊始，我国的经济体制就逐步走向了高度集权的计划经济模式。实践证明，这一模式忽视了地方政府、国有企业的利益和积极性。

1956年以后，鉴于按照苏联模式建立起来的经济体制造成的管得过死，地方和企业缺乏自主权的弊病，中共中央从1956年初即有所觉察，并试图进行改革。

1956年4月，毛泽东主席经过调查了解，在《论十大关系》中专门论述了中央与地方的关系，他指出：“目前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。”

“我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。”

对于如何改善中央集权过多的弊病，毛泽东提出了如下设想：“中央的部门可以分成两类。有一类，它们的领导可以一直管到企业，它们设在地方的管理机构和企业由地方进行监督；有一类，它们的任务是提出指导方针，制定工作规划，事情要靠地方办，要由地方处理。”

1956年9月，在党的第八次全国代表大会上，周恩来对于如何划分中央与地方的关系作了重要讲话，提出了七条原则。

党的第八次全国代表大会上

来源：兰州理工大学

提出，要明确地规定各省、自治区、直辖市有一定范围的计划、财政、企业、事业、物资、人事的管理权。凡关系到整个国民经济而带全局性、关键性、集中性的企业和事业，由中央管理；其他的企业和事业，应该尽可能地多交给地方管理；企业和事业在下放的时候，同他们有关的计划、财务管理和人事管理一般地应该随着下放。

周恩来提出的上述原则，体现了大权集中、小权分散，既要统一领导，又要因地制宜的精神；为了改变“条条分割”，对中央管理的主要计划和财务指标，由国务院统一下达；在改革步骤上，实行经过试点、稳步前进的实施方针。

为了改革经济体制，国务院于1956年5月至8月召开了全国体制会议。

1957年底，国务院公布下达了《关于改进工业管理体制的规定（草案）》《关于改进商业管理体制的规定（草案）》和《关于改进财政管理体制的规定（草案）》三个文件，并决定从1957年开始施行。

上述三个文件的核心是调整中央与地方、国家与企业的关系，把工业、商业、财政方面的一部分管理权力下放给地方和企业，以便充分发挥它们的主动性和积极性，因地制宜地完成中央的统一计划。

在划分中央与地方的关系方面，其主要内容涉及：调整现有企业的隶属关系，把由中央各部直接管理的一部分企业，下放给地方管理。扩大地方的财权、物资分配、权限、计划管理权限、人事管理权限，并对商业价格实行分级管理。

上述文件在扩大地方权限的同时，也对地方权限做了适当的限制。例如，在财政方面，规定“地方由于改进财政体制而多得的收入，应该有一个限度，它的原则是使地方可以有适当数量的机动财力，同时又能保证国家重点建设的需要。”由于改进财政体制地方多得的财政收入，三年累计一般不应超过20亿元。

1958年管理权下放

1958年，在“大跃进”的“过热”气氛中，上述设想在没有进行任何“试点”的情况下又被匆忙而轻率地实施了。中央在很短的时间内，就把以下经济管理权力下放给了地方：

1958年3月23日人民日报发表的有关权利下放的文章

来源：旧书网

1.把大部分中央所属的企业交给了地方管理。1957年国务院各部所属企事业单位共计9300多个，其工业产值占工业总产值的39.7％；1958年下放后，大幅减少到1200多个，工业产值所占比例降低为13.8％。

2.下放计划管理权，实行“以地区综合平衡为基础的、专业部门和地区相结合的计划管理制度”。为了让地方能自成体系，过分扩大了地方管理权限。1959年，国家计委管理的工业产品，由1957年的300多种减少到215种；中央财政收入中由中央直接征收的比重从40%降至20%；中央统配、部管物资由500余种减为132种，减少了75%；供销工作也改由地方为主来组织。

3.下放基本建设项目审批权。地方兴办限额以上的建设项目，只需将简要的计划任务书报送中央批准，其他设计和预算文件一律由地方审查批准；某些与中央企业没有协作关系、产品不需要全国平衡的限额以上建设项目，由地方批准，只需报中央备案；限额以下的项目，完全由地方自行决定。1958年7月，中央又提出对地方基本建设投资实行包干制度。即在包干范围内，基建投资由地方自行决定。

4.下放财权和税收权。中央财力从“一五”时期平均占75%，降低为只占50%左右，地方和企业预算外资金从1957年相当于预算内收入的8．5%提高到1960年的20.6%。

5.下放劳动管理权。1958年6月，中央决定各地的招工计划经省（市）确定之后即可执行，不必经过中央批准。

6.下放商业、银行等管理权。在商业方面，撤消全国性专业公司，按地方行政区划成立专业局（处），实行政企合一，并对各种不同经济成分的商业网点实行合并；在金融方面，改为“存贷下放，计划包干，差额管理，统一调度”。由于信贷权下放，到1960年，银行信贷资金运用高达954.4亿元，比1957年增长2.35倍。

7.下放教育管理权。把原由教育部领导的60所高校和143所中专下放给地方管理；同时把建立高校的审批权下放给省、市、自治区，并要求各地大办教育事业。

这次中央与地方权限的重新划分，是在没有触动单一公有制和计划经济体制的前提下进行的，虽然其动机在于调动中央与地方两个积极性，希望通过地方政府对地方经济信息的充分把握并作出科学决策，减少中央决策的失真和僵化，但是结果却事与愿违。

由于地方政府不承担国家宏观上的综合平衡责任，而且地方政府也希望建立自成一体的地方工业体系并实现经济增长的高速度。过多过急的权力下放给地方而又缺少必要的制衡和约束，加上“反右”和反“反冒进”形成的经济建设急躁情绪，使得地方政府一味追求当地经济扩张，结果宏观上的综合平衡被打破，产品质量严重下降，经济出现空前混乱。

注：本系列文章是在剧锦文先生《国企简史》文稿基础上，由企观国资编辑压缩、改编而成。因为篇幅所限，仅采撷其要而去其详述，由此产生的表述不清晰、不完整问题，由编者负责。想完整了解，欢迎关注《国企简史》文稿相关动态。

原标题：《“一五”末期大规模“权力下放”（国企简史之六）》

阅读原文