长三角议事厅｜长三角跨区域产业园区：从何来，向何方

跨区域产业园区往往是城市间合作发展的结果。一般认为，跨区域产业园区是两个相互独立的行政地区突破行政区划限制，为实现资源优势互补在某一行政区域内或两地毗邻交界处建立的产业园区。

长三角跨区域产业园区的发展历程

2003年—2006年：零星探索阶段。2003年，江苏省江阴、靖江两市跨市跨江联合投资建设“江阴-靖江工业园”，被普遍认为是国内最早建立的跨区域产业园区，拉开了长三角跨区域产业园区建设的序幕。这一阶段，长三角跨区域产业园区数量不多、规模不大，以地方小范围创新摸索为主。

2006年—2016年：省内区域协调建设阶段。2006年，为振兴苏北地区，缩小省内发展差距，江苏省在全面总结江阴-靖江工业园经验的基础上做出“南北挂钩共建苏北开发区”决策，先后出台《省政府关于促进苏北地区加快发展的若干政策意见》、《关于支持南北挂钩共建苏北开发区政策措施》等相关意见，确立苏南苏北10个地级市结对合作，鼓励苏南地区劳动密集型产业向苏北转移，先后成立苏宿工业园、苏通工业园、苏盐合作产业园等省内跨区域产业园区。

上海市自2008年起加快产业腾笼换鸟，传统产业逐步向毗邻城市（如海宁、南通等）转移，以上海市国企、区级政府为主体与毗邻城市共建跨区域产业园区，如上海杨浦（海安）产业园、上海外高桥（启东）产业园、市北高新（南通）科技城等。

浙江省从2012年起，以“山海协作”共建产业园为项目化抓手深化开展“山海协作工程”，在衢州、丽水有条件的县（市、区）启动首批9个省级山海协作产业园建设，先后建立松阳-余姚山海协作产业园、莲都-义乌山海协作产业园等。同年，安徽省印发《关于合作共建皖北现代产业园区的实施方案》，推进皖江三城市与皖北三城市“结队合作”，开启省内共建园区的新征程。

三省一市成立的部分跨区域产业园

2016年—至今：一体化创新融合阶段。2016年，国务院通过《长江三角洲城市群发展规划》，长三角城市群概念得以明确，区域内城市间合作发展明显提速。2017年，国家发改委等八部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，在国家层面对跨区域产业园区建设给予认可。2019年，国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》，指出要推进跨界区域共建共享，加强省际间产业合作，共建省际产业合作园。

国家和江浙沪皖关于产业园区合作的主要文件

国家对跨区域产业园区建设的肯定，伴随着长三角一体化进程不断深化，各类产业要素在长三角地区间流动明显加快，长三角跨区域产业园区建设发生三大明显变化：

一是跨区域产业园区建设的范围从省内合作走向省际合作，如宣城·新塘羽绒产业园、中新嘉善现代产业园、嘉定工业区温州园等；二是以创新资源要素流动为特点的产业园开始建立，“反向飞地”逐步兴起，如衢州海创园、嘉善国际创新中心（上海）、温州（嘉定）科技创新园等都是以“研发在上海、转化生产在当地”的模式进行开发建设；三是品牌输出、市场化运作成为临港集团、中新集团等知名园区运营商的主要模式，如沪苏大丰产业联动集聚区、中新嘉善现代产业园等。

长三角跨区域园区的主要模式

跨区域产业园区本质上属于产业园区的特殊形式。一般来讲，对于产业园区的分析需要把握两个关键环节，即成立和运营。由于跨区域产业园区地跨不同行政区域，行政边界的存在决定了两地政府的支持对建立跨区域产业园区具有至关重要的意义。在此前提之下，根据园区倡议成立主体和主导运营主体两大维度，可以将长三角跨区域产业园区分为三大类型：政府发起成立、政府主导运营；政府发起成立、企业主导运营；企业发起成立，企业主导运营。

长三角跨区域园区的合作动力

结合长三角跨区域产业园区的实践，本文发现政府的联合支持是跨区域产业园建设的直接推动因素，而其背后更多隐含着政府对地方经济发展和利益的诉求：一方面经济相对发达地区受限于土地空间资源限制、产业转型升级等实际需求，在政府引导下企业有向周边相对欠发达地区转移发展的意愿；另一方面，经济相对欠发达地区，拥有较低的土地成本、劳动力成本和生活成本，地方政府同样拥有“梯度赶超”的现实诉求。两地之间由于经济发展差异所带来的资源互补、规模扩张、腹地扩大、成本降低、品牌共享等因素成为跨区域合作园区建立的内在动力。这种基于地方利益诉求而成立的产业园区更多表现为省际间跨区域合作园区，如漕河泾海宁分区、市北高新（南通）科技城、上海外高桥（启东）产业园、中新苏滁现代产业园等。

同时，随着政府、企业等主体对跨区域产业园区的认知进一步加深，创新资源要素渐渐成为跨区域产业园区建立的重要动力之一，梦想小镇沪杭创新中心、诸暨岛、宁波慈溪（杭州）创新飞地等“反向飞地”逐渐在各地兴起即为很好的例证。

图为跨区域产业园区合作动力分析

长三角跨区域园区的未来趋势

综合上述典型案例的分析，本文认为随着政府与市场两大合作动力的相互交织变化，未来长三角跨区域产业园区的发展将呈现三大趋势：

一是两地政府支持仍然是推动跨区域产业园区成立的重要因素，但行政力量直接推动将成为发展过去式，政府今后将更多尊重市场规律鼓励支持跨区域产业园区建设。

作为跨区域产业园区，行政区划的存在意味着政府仍将起到非常重要的推动作用。但是随着长三角一体化进程进一步加快，城市间的单体竞争演化为都市圈与都市圈、城市群与城市群之间的竞争，城市间要素流动壁垒将逐渐被打破。

在这种背景下，近年来单纯依靠行政指令式推动的跨区域产业园区出现式微。而在政府引导下市场化运作的跨区域产业园区将会得到进一步发展。面对跨区域产业园利益分享机制的失灵现象，本文认为可以探索推广“基金+基地”的合作方式，由两地共同成立园区开发公司，通过设立产业投资引导基金，，按照出资比例形成投入共担、利益共享的合作模式。

二是创新链产业链的双向协同发展愈来愈成为跨区域产业园区建设发展的意义所在。

随着长三角城市之间的经济发展水平逐步提升，城市间产业能级差距不断缩小，单纯的产业转移已不再是建立跨区域产业园区的主要目标。在长三角各城市都追求高端产业引领，大力发展战略性新兴产业的背景下，围绕新兴产业领域的产业链分工协作、不同城市间创新资源要素的联合与互补，对等建立双向跨区域产业园区将成为新模式。事实上，长三角已经有部分城市开始探索这一新模式，例如，2018年，上海嘉定区与温州市按照“研发在嘉定，转化在温州”的原则，在嘉定共同设立科技创新园，在温州共同设立嘉定工业区温州园，温州企业在嘉定借力创新，而嘉定企业可以在温州拓展生产基地，将上海科创资源与温州制造业优势无缝对接。

三是在政府和市场因素的交织变化下，带有地方色彩的产业新城运营商会成为跨区域产业园区建设的主力军。

当政府由行政指令转向为鼓励和引导，市场的推动力量从经济梯度差异变为产业链分工合作，跨区域产业园区的发展目标也将从传统的产能梯度转移转向追求更高层次的产业链互嵌式发展，以及创新要素的多元化融合。同时，跨区域产业园区的发展也不再是原来单纯追求产业发展的1.0版本，而是更多强调产城融合的理念，以产促城，带动园区周边整体提升。这将对园区开发主体的建设和运营能力提出更高要求和挑战。在此背景下，链接政府与市场、掌握大量招商资源的大型产业新城运营商会成为下一阶段跨区域产业园区开发建设的重要主体，这在一定程度上将更加有利于长三角产业链的统筹和联动。

（作者张舒恺、许倩茹、韩庆供职于上海中创产业创新研究中心）

——

“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。