碳关税会成为美国民主党的贸易保护工具吗？

过往的一个月，伴随气候变化逐步成为全球性政治议题，各国有关碳关税立法议程显著提速。3月10日，欧盟议会通过“碳边界调整机制”议案，决定自2023年起对不符合碳排放规定的进口商品征收碳关税，有关提案细则将于今年6月出台。两周后，加拿大最高法院否决了一场由三大能源省发起的反对联邦碳定价的诉讼，正式裁定自2018年起施行的联邦碳税符合宪法，为碳关税制定扫清了障碍。同一时间，日本政府宣布正在针对包括边境调节机制在内的贸易制度与WTO展开正式讨论，并表示已经开始探索美欧日三方协调行动的可行性。按照七国集团轮值主席、英国首相约翰逊的构想，七国集团应当率先将各自的碳边境调整计划联合起来，打造一个强大的碳关税联盟，以气候政策保护并推动国内制造业发展。

作为全球气候变化议程最具决定性的话事人，无论以绿色新政还是贸易保护的名义，美国政府按理讲绝对不应缺席。然而，面对盟友国家苦心营造的积极氛围，拜登的气候特使克里却在日前的欧盟访问中意外浇了一盆冷水。克里表示，他对欧盟的提议感到“关切”，对布鲁塞尔即将出台的碳边界调整机制感到“担忧”，认为这本应该是“最后的手段”。克里提议，欧盟应避免在11月的格拉斯哥COP 26气候变化会议召开之前提出新关税，美欧可以等到年底再确立联合行动方案，而且这一方案也并不必然是以碳关税的形式出现。

按道理讲，美国政府完成换届更迭之后，民主党人同样需要自己的贸易保护工具。特朗普政府以国家安全之名行贸易保护之实，拜登政府将这一借口由国家安全转至气候变化，听起来更加冠冕堂皇，可谓一举两得。这样的好事，盟友国家都看得到，拜登政府不可能看不到。

1．美国为什么没有第一时间支持碳关税？

从多年来美国碳减排的行动实践上看，克里的表态其实并不算意外。尽管拜登政府大张旗鼓宣传绿色新政，然而自始至终从未提及碳税、碳交易、碳定价等任何敏感字眼，在绿色新政如何落地这一根本问题上始终语义含糊。为避免与WTO自由贸易原则发生冲突，征收碳关税的首要前提就是征税国内部已经建立了碳定价体系，向进口产品征税的法理依据在于保持内外部生产商在碳排放问题上遵循一致的成本标准，否则单纯对外征税、对内保护，便成为赤裸裸的绿色壁垒，即便是打着气候治理的幌子也无法自圆其说。欧盟之所以在碳关税议题上无所顾忌，是因为其早在2005年就已经建立了一个涵盖所有成员国的碳排放交易系统；加拿大2018年建立的碳税体系也曾受到IMF的盛赞，称其为发达国家征收碳税开创了模板。据世界银行和国际碳行动伙伴组织统计，截至今年1月，全球共有已实施或计划实施的碳定价机制61项，包括31个碳排放交易系统、30项碳税政策。在签署《巴黎协定》的185个缔约国中，已有97个国家提出计划使用碳税或碳排放交易系统履行国家自主贡献承诺。

在碳关税联合行动问题上，克里露怯的根本原因就在于，由于政党理念分歧、政治极化凸显、利益集团阻挠等因素，美国直至今天也尚未建立起联邦层面的碳定价体系。自奥巴马政府以来，民主党人始终在竭力推动碳定价立法，2009年，众议院曾经一度通过包含碳排放总量管制与交易体系的《美国清洁能源和安全法案》，但法案在参议院随即被共和党人全票否决，碳定价是毁掉奥巴马这一气候政策里程碑的根本问题。事实上，这是美国最后一次接近碳定价立法，此后十年，尽管相关法案不断被搬上台面，但主要目的似乎只是为了展现政治姿态，两党议员严格按党派站队，几乎没有法案能够抵达参议院。刚刚结束的116届国会涉及碳定价的法案共有10项，最终全部不了了之。目前，美国仅有少数地区建立了区域范围内的碳定价体系，加利福尼亚州在2013年组建了碳排放总量管制和交易系统，东北部9州也拥有统一的温室气体区域联合减排行动方案。然而区域体系始终无法改变联邦层面的空白，只要美国一日不解决碳定价问题，就一日无法塑造征收碳关税的政策合法性。由此看来，克里拒绝盟友的联合行动邀约绝非出自本心，而是迫于国内立法压力不得已而为之，以拖延时间换取可能的政策改进空间。

2．拜登政府任内会出现实质性的碳定价立法吗？

从短期看，答案显然是否定的。在两党极化政治愈演愈烈的当下，碳定价立法通过国会参议院的可能性微乎其微。不仅共和党人难以被驯服，就连民主党内部也对这一议题存在较大争议。党内羽翼日渐丰满的进步派民主党人明确反对征收碳税，认为这会变相增加利益寻租和行业腐败，同时会对穷人带来税负压力，与拜登提出的不对低收入家庭增税的竞选承诺相悖。一些身处能源重镇的民主党人也反对这一政策，在美国最大的煤矿产区怀俄明州，参议员巴拉索明确拒绝碳税，称这将导致能源成本上升，给美国经济复苏带来压力。本月初，众议院能源和商业委员会主席帕隆在宣布民主党气候政策提案时曾暗示，国会民主党人推行碳税的政治意愿并不高，“我们的议程上没有这一项”。白宫气候顾问麦卡锡此前接受媒体采访时也曾表态“碳税政策目前并没有被白宫考虑在内”。从国会力量配比上看，民主党在2009年拥有57个参议院席位、如今只有50席，奥巴马当年占尽天时地利人和都未能达成的政治议程，拜登政府绝对不敢贸然尝试。考虑到中期选举民主党保住多数党地位难度很大，犯不上主动招惹敏感议题徒增风险。1993年，克林顿民主党人强推能源税立法失败，次年金·里奇共和党人就在众议院掀起革命，类似的经验教训数不胜数。从国会党争角度看，拜登政府的确没有理由在首个任期过早设置碳定价立法议程。

从中长期看，不得不承认的是，美国的碳定价立法环境正在显著改善。从民主党执政纲领看，绿色新政毕竟是叫的最响的政治议程，拜登政府提出了宏大的碳中和远景，多少会尝试在碳定价落地问题上寻求突破。目前，白宫已经集聚了一批应对气候变化方面的人才，几乎全部是碳定价政策的忠实拥趸。气候顾问克里重回白宫，绝不会满足于仅扮演一个四处参加全球气候峰会的“小国务卿”，克里在就职前的采访中曾表示，“所有人都要为温室气体排放付出代价，碳定价将理顺这一责任”。财政部长耶伦将碳税称为“解决气候变化问题的教科书”，多年来，她始终在一个由历任美联储主席和总统经济顾问自发组成的气候领导小组中扮演重要角色。有趣的是，这个小组的发起人是刚刚去世的前国务卿乔治·舒尔茨和前财政部长詹姆斯·贝克——两个根正苗红的共和党人。该小组成立的初衷就是为了打消保守派共和党人对碳税的疑虑，小组提出的将税收通过股息返还给纳税人的征税方案，与共和党的不增税原则并不矛盾，因此得到了罗姆尼、默尔科斯基等中间派共和党人的支持，近年来影响力快速壮大，过往两党在碳定价问题上针锋相对、寸土不让的结构性困局正在逐步缓解。

另一个积极趋势在于，面对近年来频繁出现的气候反常现象，面对拜登政府强势的绿色新政计划，从前坚决反对碳定价的利益集团已经出现了妥协退让的迹象。近日，美国石油学会首度公开表态，正在考虑支持碳定价概念，以替代联邦强制性或规定性的监管措施。这一表态体现出各大高碳产业集团已经意识到，在当下的政治气候里，无法同时保住自身的生存空间和盈利空间，与其被动在生产权、作业权等关键环节备受制约，不如主动与民主党政府进行合作，通过适度支付碳成本维系产业发展合法性。美国石油学会2009年曾站在第一线反对奥巴马气候政策，这次的主动转向极大缓解了整个产业界的抵触情绪，为下阶段建立全国性的碳定价体系提供了政策可能。总的看，尽管短期内拜登政府推行碳定价并不现实，但着眼中长期，这一政策立法并非绝无可能。

3．美国有可能绕开碳定价推行碳关税吗？

这是本文标题希望引出的问题，答案是，有可能。本月初，美国贸易代表办公室在年度政策报告中大大方方表示，在适当情形下，将基于国内碳减排措施施行状况，酌情考虑对全球范围内未达到减排义务的国家征收碳关税。报告并未解释会否先行推进碳定价立法，然而字里行间对已经对征收碳关税毫不忌讳。事实上，尽管存在WTO自由贸易规则束缚，但如果美国政府认定征收碳关税有利可图，仍然会无所不用其极地寻找政策漏洞，绕开碳定价立法推行贸易保护，这是未来两年内我们可能遇到的现实问题。

从法理依据上讲，在碳定价问题上，美国政府也并非一无是处、毫无基础，近年来美国政府最大的政策成效就是成功确立了碳排放社会成本指数。这项工作在小布什政府启动，奥巴马政府将估算原则标准化并成立了联合工作组定期监测，特朗普执政后直接解散了工作组，改变了指数估算原则，将碳排放社会成本由奥巴马政府时期确立的50美元/吨大幅降至1-7美元/吨。拜登上任以来，唯一在涉及碳定价问题上的政策举措就是在执政首日签署行政令，要求恢复联合工作组，重新估算碳排放社会成本指数。2月26日，白宫公布初步估算结果，将碳定价大幅提高至51美元/吨，大有与奥巴马50美元/吨的估值接续之意。

单究其概念，碳排放社会成本与碳定价有本质区别。这一指数旨在通过计算当前的碳排放量，以评估对未来全球气候变化带来的潜在损失，指数本身只是一项参考标的，联邦政府并未据此对碳资源进行赋值定价，因此也便不会在生产端和消费端助推成本上涨。然而从另一角度看，指数为联邦气候政策制定提供依据，常常被作为拟定行业法规、确立指标体系、引导消费导向的重要参考，指数存在本身就是联邦政府高度重视、充分考量气候变化政策效应的重要例证。在一些自我约束意识较强的产业领域，碳排放社会成本有时被视同为“影子”碳价。一些专家据此认为，美国可以通过将碳定价与各个行业的碳排放社会成本挂钩，以证明政府拥有足够的内部基础、公平的对标体系以施行碳关税。为了更好自圆其说，联邦政府还可以在碳排放社会成本和碳定价之间寻找政策空间，建立一些近似于碳定价效果的政策举措，但避免将碳成本传导至上游的能源价格和下游的用户需求，从而规避碳定价的立法阻碍。为了在机制创新上有所突破，拜登团队近期聘任了诺亚·考夫曼担任白宫经济顾问委员会高级经济学家。考夫曼此前曾在奥巴马政府担任环境质量委员会能源与气候变化办公室副主任，是美国碳定价领域的代表经济学家，目前尚不清楚考夫曼会如何利用自身的碳定价专业知识帮助民主党政府摆脱征收碳关税的政策束缚。

最后，在最为极端的情形下，如果拜登政府选择与特朗普政府一样在增税问题上不计原则、不讲法理，前文所有论述全部可以忽略不计。拜登政府完全不需要担心任何潜在的立法风险，也不需要在国际法与国内法之间苦心孤诣地寻找政策空间，最为简单粗暴的办法就是——继续沿用特朗普对进口钢材征税时启动的国家紧急状态。只要民主党人不主动规避这一多少有些令人尴尬的政治工具，这项特朗普政府留下的政治遗产在目前以至未来依然有效。当然，共和党人以国家安全为借口施行贸易保护主义，到了民主党人这里如果还是没有找到些什么新的理由，多少显得本届政府有些没水平。不过任何时候都不要低估美国政府“争名夺利”的决心，打通国内碳定价政策瓶颈、理直气壮与盟友建立碳关税行动联盟，对民主党人具有重大的政策吸引力。尽管短期内这一举措难以落地，但是从长远来看，碳关税作为新的贸易保护工具出现、成为民主党的政绩工程仍是大概率事件。从刚刚过去的这一个月来看，这项议程已经启动，我们不得不防。