最高法修缮民告官规则：明确强拆被告资格，细化再审处理方式

“民告官”规则得以进一步修缮。3月26日，最高法院发布两则司法解释，着重完善行政诉讼被告资格和再审申请等问题。

上述司法解释分别是《最高人民法院关于正确确定县级以上地方人民政府行政诉讼被告资格若干问题的规定》（以下简称《被告资格规定》）、《最高人民法院关于办理行政申请再审案件若干问题的规定》（以下简称《申请再审规定》），将于2021年4月1日施行。

重申“谁行为，谁被告”原则，明确强拆行为被告资格

行政诉讼法第二十六条第一款规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。

最高法院相关人士指出，司法实践中，一些地方的法院对于行政诉讼法这一规定的“谁行为，谁被告”的被告确定规则把握不准确；一些当事人为了提高管辖级别，在作出行政行为的行政机关并非县级以上地方人民政府的情况下，将县级以上地方人民政府列为被告，导致中级人民法院案件出现激增态势，也导致当事人的诉讼权利和合法权益不能得到及时有效救济。

澎湃新闻注意到，在司法实践中，有观点认为，行政诉讼的被告是“形式被告”，应当严格遵循当事人诉谁，谁来作被告的原则。

“如果行政诉讼被告确定不准确，人民法院将裁定驳回起诉，当事人不服，还要通过二审法院终审，事实上导致当事人的实体权益无法进行实体审理，影响了当事人通过诉讼程序获得救济的及时性和有效性，也浪费了宝贵的司法资源。”前述最高法院相关人士说。

据此，《被告资格规定》对行政诉讼法规定的“谁行为，谁被告”原则作了重申，进一步强化对当事人合法权利的保护。同时，司法解释明确了人民法院的释明义务，引导当事人及时有效救济，推动行政纠纷实质性化解。

与此同时，这一规定还明确了土地征收中的强制拆除以及县级以上地方人民政府责成有关职能部门对违法建筑实施强制拆除情形下被告资格确定规则。

《被告资格规定》第二条和第三条明确，对有强制拆除决定书的，以作出强制拆除决定的行政机关为被告；没有强制拆除决定书的，以直接实施强制拆除行为的行政机关为被告，便于当事人准确提起诉讼，及时有效就地化解纠纷。

值得一提的是，实践中，基于行政管理的考虑，县级以上地方人民政府往往通过听取报告、召开会议、组织研究、下发文件等方式对职能部门进行指导，职能部门据此作出相应行政行为。

对此，前述规定明确了此种情形下被告资格规则：公民、法人或者其他组织不服县级以上地方人民政府的指导行为提起诉讼的，人民法院应当释明，告知其以具体实施行政行为的职能部门为被告。

此外，这一司法解释还对于不动产登记机构以及政府信息公开机构的被告资格问题予以进一步明确。

行政诉讼法第二条第二款规定，行政行为包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为。行政行为可以是行政机关作出的，也可以是法律、法规、规章授权的组织作出的。

澎湃新闻注意到，国务院颁布的《不动产登记暂行条例》第七条对不动产登记机构的法定职权作了规定。《中华人民共和国政府信息公开条例》第四条规定各级人民政府及县级以上地方人民政府部门应指定政府信息公开工作机构负责本行政机关政府信息公开的日常工作，并对政府信息公开工作机构的法定职能作了规定。

前述最高法院相关人士表示，这两部条例属于行政法规，不动产登记机构和政府信息公开工作机构属于法规授权组织。因不动产登记机构对该条例第五条规定的不动产权利办理登记的行政行为引发的行政诉讼，该机构作被告；对于政府信息公开相关事项引发的行政诉讼，政府信息公开工作机构作被告。

细化再审申请案件处理方式，明确七种应裁定再审情形

行政诉讼再审案件的处理方式也得到规制。澎湃新闻注意到，行政诉讼法第九十条规定，当事人对已经发生法律效力的判决、裁定，认为确有错误的，可以向上一级人民法院申请再审。

不过，该条对于接收申请再审材料后如何处理并未进行规定。前述最高法院相关人士指出，司法实践中，对申请再审案件的处理采用的是“二分法”：对于不符合行政诉讼法第九十一条规定的再审条件的裁定驳回；对于符合再审条件的裁定再审。对于适宜交由下级人民法院审查的具体情形没有规定。

与此同时，最高法院对行政申请再审案件查核后，发现一些案件由下级法院审查处理更能有效化解矛盾，更能有效保障当事人实体权利，更能有效实现“官”了民了，更能有效实质性化解纠纷。

基于此，《申请再审规定》对接收申请再审材料后如何处理作了进一步细化，明确了“决定由作出生效判决、裁定的高级人民法院审查”的四种处理情形：对于经初步审查发现存在案件基本事实不清、诉讼程序违法、遗漏诉讼请求的；申请再审人或者第三人人数众多的；由高级人民法院审查更有利于实质性化解纠纷的等情形；最高人民法院认为可以由高级人民法院审查的其他情形。

前述最高法院相关人士指出，在纠纷发生地对纠纷进行诉源治理，更有利于行政纠纷的实质性化解，更有利于充分发挥地方法院多元解纷的职能作用 。

此外，上述规定还明确了最高法院应当裁定再审的七种情形：在全国范围具有普遍法律适用指导意义的案件、有重大影响的案件、跨行政区域案件、重大涉外或者涉港澳台案件、涉及重大国家利益和社会公共利益的案件、经高级法院审委会讨论决定的案件以及最高人民法院认为应当再审的其他案件。

值得一提的是，前述规定还重申当事人就再审判决、裁定向人民检察院申请抗诉或者检察建议的权利。

《申请再审规定》第五条规定：当事人对再审判决、裁定不服的救济途径，即根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十七条的规定向人民检察院申请抗诉或者检察建议。