食物规划｜纽约食物向前②：疫情下，脆弱的食物体系

2021年2月，纽约市长食物政策办公室发布了有史以来第一份十年食物政策规划《NYC食物向前》（Food Forward NYC: A 10-year Food Policy Plan）。本系列共七篇，由“一览众山小-可持续城市与交通”团队翻译，本文为第二篇，介绍纽约市当下的食物体系状况，以及疫情对其带来的影响。

在纽约十年食物政策规划发布的同时，纽约市仍然在与近代史上最严重的公共卫生和经济危机作斗争。这场大流行使食物体系的脆弱性暴露无遗。

居家隔离政策和经济衰退，导致失业率上升，又有约40万纽约人经历了食物不安全。同时，近三分之一的食物救济室关闭，因为志愿者工作人员（特别是老年人）被建议留在家里。餐馆和酒吧因收入下降而受到打击，三分之一到一半的企业面临永久关闭的风险，超过10万名工人失业。

这一冲击波及整个供应链，习惯于为餐馆服务的经销商和种植者不得不进行调整，以满足日益增长的零售需求。最紧迫的是，患有糖尿病和心脏病等疾病的纽约人的死亡率较高。这既说明了营养的重要性，也表明了非裔和拉丁裔纽约人的健康状况差异，他们更有可能无法获得可负担的新鲜食物，也最容易受到病毒和死亡的冲击。

从这场大流行中出现的一个积极因素是，纽约人互相帮助的方式。

礼拜场所和社区中心在一夜之间变成了食物救济室和储存点。食物从业者和餐厅捐出热食，并与纽约市Rethink Food、World Central Kitchen等组织合作，向急需救援人员及其家人派发食物。超过50个志愿者领导的互助团体，向邻居们运送杂货和物资。城市人行道上出现了数十个社区冰箱，提供免费的新鲜食物。从卫生非营利组织到社区基金会等机构，都设立了救援热线和目录，将需要帮助的纽约人与现有援助联结起来。这种快速动员以及社区领导的（community-led）食物协调网络的力量，激发了本规划中的许多策略。

纽约市政府也需要创新。

2020年3月，市长办公室动员起来，向所有缺乏食物保障的居民发放免费餐食，并确保食物供应链的安全。市政府出资提供紧急支援，以支撑救济网络，在500多所学校设立 “即拿即走”（grab&go）免费取餐点，并招募失业的出租车司机，每天向居家的纽约人提供200多万份送餐服务。市政府各机构与企业合作，解释公共卫生准则，确保员工的防护设备，并安全地为顾客服务；在短短几个月内建立了户外用餐和开放街道计划；监测病毒在食物集散区域的传播，对暴发的病毒作出快速反应，防止供应链中断。

从这一史无前例的努力中获得的经验教训也让我们了解到，对食物系统需要怎样的投资；同时让我们看到，通过协调与合作行动，我们可以做到的事情。

纽约市的食物体系

每年约有190亿磅的食物在纽约出入。这种流动是一个复杂的全球供应链的产物，包括食物的种植、加工和分配，以及丰富的本地食物经济、食物零售加工和厨余处理。

这条供应链的运作影响着每个纽约人的日常生活。然而，与纽约市的其他基础系统（如道路、供水和电网）不同，我们的食物体系没有集中的设计和管理。它是一个“分布式”系统，由数以万计的本地、区域、国家和全球的大小企业、非营利组织以及数以百万计的消费者组成，他们大多独立地进行互动，以匹配食物的供应和需求。

从两个方面来说，纽约市的食物体系是独特的。

首先，我们城市的种族多样性需要多个复杂的供应链，从整个地区和全球采购产品，以满足纽约人的独特口味和需求。

其次，大多数食物企业，从杂货店、餐馆到分销商，都是小规模的独立经营，而不是全国连锁经营。这种多样化和灵活的商业环境，非常适合满足纽约市的独特需求，并支持经济机会和食物体系的韧性。但它也带来了风险，包括在协调中存在的挑战，以及小规模独立企业的普遍脆弱性。

纽约的食物体系可以划分为以下六个独立的阶段：

1.生产

生产包括水果、蔬菜、谷物、动物，以及其他食物原材料的种植、饲养和收获。由于种植需要大量耕地，绝大多数农业生产活动在纽约市辖区外。但也有部分在纽约市内，例如垂直室内农场、屋顶农场、牡蛎养殖和垂钓以及社区花园，这些城市农场使用传统、水培和气培的混合技术在城市内生产食物。

2.加工

加工是指针对原材料进行附加值生产的活动，例如将谷物磨成面粉（初级加工）、将面粉烘烤成面包（二级加工或制造），以及将面包出售（包装）。大多数加工活动发生在纽约市辖区外。然而近年来，纽约市本地食物加工业有所发展，从2005年到2015年，就业人数增加了27％。屠宰商和活畜市场、食物包装企业、餐馆和餐饮商等食物企业，尽管规模相对较小，但为城市提供了额外的本地加工能力。

3.配送

配送是指食物从一个地方到另一个地方的存储、运输和交付过程。最终到达消费者手中的食物需经过以下配送步骤：

先储存在仓库（通常带冰箱或“冷藏库”）；重新组织或包装，以便向零售商和制造商进行小规模分销；最后从仓库运送到“最后一英里”的目的地（通常是餐厅或杂货店）。

这一运输过程大部分发生在纽约市外；即使是“最后一英里配送”，也只有约一半的配送活动起始地在城市内部。99%的“最后一英里配送”是通过卡车运输，因此城市食物主要依赖于桥梁和隧道，最终到达消费者手中。

食物转运枢纽是纽约市食物配送系统必不可少的一部分，其中最大的是布朗克斯区的Hunts Point食物配送中心，该中心每年分发超过45亿磅的食物，并提供8500个就业岗位。此类配送中心还分布在皇后区和日落公园的Maspeth以及布鲁克林的布鲁克林码头市场中。这些转运枢纽通过卡车、铁路和船舶接收食物。此外，约翰·肯尼迪国际机场在食物配送体系中也发挥着作用，尤其是转运通过飞机运抵的高价值和易腐烂产品。

在某些情况下，需要为不同的菜系提供截然不同的供应链，以满足纽约居民的多样化需求。在全美范围内，许多大型商超依赖于少数全国性经销商，而这些经销商又依赖于少数市场份额高的制造商和加工商，这些制造商和加工商从自己的工业化大规模农场和加工设施中获取食物。

同时，为满足中国和东南亚消费者的需要，食物配送体系存在截然不同的供应链。这些供应链源头来自纽约、新泽西、佛罗里达和中美洲的农场，他们用较小的卡车运输，并使用较小规模的分销网络，将食物储存在唐人街、日落公园和马斯佩斯等集散地的小型仓库中，通过混合型零售仓库（hybrid retail-warehouses）向餐馆和消费者销售食物。此外，加勒比食物市场通过新泽西州的伊丽莎白港和肯尼迪机场进口产品，并在布鲁克林东部的市场储存和加工大部分食物。

4.零售

零售是食物到达消费者的最终环节，主要有两种类型。

一是具有现场售制特征的熟食销售，包括餐馆、餐饮商、小贩、爱心厨房、食物储藏室，以及学校、医院和大型企业中的食堂。纽约市约有24000家餐馆和酒吧，此外还有数千家熟食销售商。

二是包装食物，例如服务齐全的副食店和酒类专卖店（bodegas），直接向消费者出售食物。纽约大约有14000家服饰店和酒类专卖店。这些企业中有许多是小规模的：64%的餐馆、84%的杂货店和酒馆的雇员不到10人。食物零售业是纽约市移民就业和资产积累的传统领域。

5.消费

消费是消费者购买或以其他方式获取和消费食物的过程。纽约人的口味和收入存在巨大差异，这意味着整个城市的消费差异很大。食物消费也因人群、社区而异。由于缺乏对有色人种社区的历史性投资，以及低收入和高收入人群存在空间分异，一些社区有品类丰富的食物商店和餐馆，提供价格适中的新鲜健康食物；而在另一些社区，居民获取可负担的健康食物（尤其是新鲜果蔬）的途径有限，或无法获取，快餐店、便利店和酒类专卖店的分布数量往往超过健康食物店。

6.后消费

后消费（Post-Consumption）是指食物和食物包装的副产品处理。家庭食物残渣和包装由市政公共服务收集，而来自企业和机构的食物垃圾则由私营垃圾运输公司收集。收集后，用卡车或货船运到私营固体废弃物处理设施，其中大部分位于纽约市外。

在人类文明发展进程中，食物垃圾通常被用作土壤肥料或动物饲料，这两者都有助于生产更多的食物。如今我们不再使用这种循环系统，而是将食物垃圾运送到垃圾填埋场。

目前，近三分之一的家庭和企业废弃物由可生物降解的食物残渣组成，这些残渣可以像祖先一样用作肥料或动物饲料，也可以作为能源。在将有机物与其他废物分离的过程中，我们已经掌握了提取腐烂食物产生的甲烷，并将其作为可再生能源的技术。

为此，纽约市政府已经开展工作，对有机废物的处理进行隔离和管理，以便在目前线性的食物供应链上形成闭环。

大都市区域（region）在食物系统中发挥着巨大作用，且影响力在不断扩大。自20世纪70年代以来，遍布全市的农夫市集网络加强了大都市区农场与城市消费者之间的联系。今天，数百个农夫市集、农场摊位和社区支持农业(CSA)投放点遍布纽约五个区，纽约市的餐馆和杂货店也为当地许多农民提供了重要的市场。

大都市区域也是纽约市所依赖的大部分加工和分销活动进行的场所。新泽西州北部是为纽约服务的重要食物中心，是区域分销商和国家食物服务公司的所在地，这些企业分发了大约四分之一的食物到各地销售点。宾夕法尼亚州的Lehigh Valley是“最后一英里”分销商的另一个重要集聚地，另外还有纽约州北部和长岛区。

与纽约市为加强区域合作伙伴关系所做的广泛努力相一致，本规划基于大都市区域的核心作用的价值认可，寻求深化与区域内政府、企业和其他合作伙伴的协调。

纽约附近地区已耕种土地。制图：一览众山小，图片来自《NYC食物向前》，仅进行了中文翻译处理。

现有的食物政策

纽约市政府在食物体系中发挥的作用可以追溯到一个多世纪以前：从20世纪初为降低婴儿死亡率分发巴氏杀菌牛奶开始，到大萧条时期的第一批学校午餐项目，再到20世纪60年代发放食物券。如今，市政府以多种方式影响着食物体系：

1. 市政府负责管理重要的食物援助计划（SNAP，补充营养资助计划）并为其提供资金，这些计划为缺乏食物保障的纽约人提供了生存底线。SNAP共计投入超过20亿美元，实施了全国最大的学校供餐计划，并为纽约市的紧急食物援助计划提供了资金。

2. 市政府使用许可证和执照等直接手段，以及制定土地使用、运输和劳工政策等间接手段来管理食物企业。通过这样的方式，市政府运用多种政策工具支撑餐馆、生产商、分销商、街头小贩和其他企业发展。同时，市政府还为符合特定条件的食物企业提供贷款、赠款、培训和技术援助等服务。

3. 市政府管理着重要的食物基础设施，包括Hunts Point食物配送中心以及辖区内的重要工业用地。这些地区承载了食物供应链企业以及大部分食物业务所依赖的道路网络。

4. 市政府是主要的食物采购者。从学校到公立医院再到老人院，市政府每年在各个部门的食物上花费约5亿美元，占食物总销售额的2.5％。

5. 市政府具备独特的组织、规划和倡议的能力。由于食物体系非常复杂且分散，没有一个实体能够全面掌握需求或拥有提前规划的平台。而市政府可以在召集专家、共享数据和知识、影响州和联邦政策调整，并在制定议程（社区、企业、机构、慈善机构和区域合作伙伴能够围绕其开展工作）等方面发挥重要作用。

6. 市长的食物政策办公室现已纳入《城市宪章》，其任务是领导城市的食物政策并协调多机构事务。这为纽约市建立了一个机构，运用上述所有工具并推行多部门协同政策。

减少不公平的食物政策

近年来，纽约市已开始努力扩大食物供应，强化食物部门，并解决纽约市食物体系中存在的不公平现象。例如：

学校食物供应

自2017年9月起，每个公立学校的学生都可以获取免费午餐。从2015年起，学校开始推出教室里的早餐，目前该计划覆盖近600所学校。学校还推出了“无肉星期一”和“纽约星期四”，以庆祝当地农产品产出。

获取高品质食物

目前，加入营养补充援助计划（SNAP / EBT）的市民，在参与活动的市内杂货店，每花1美元在水果、蔬菜和豆类上，就可以获得1美元的奖励积分。奖励（每天最多50美元）可用于下一次购买符合条件的产品。

购买健康食物

截至2020年3月，超过1800家食物零售商，包括食物高度不安全街区的酒馆和食物杂货店，承诺增加健康食物的库存和促销活动。

劳动者的权利

通过城市宣传和立法，纽约市的最低工资提高到每小时15美元，食物工人享有更多的保护，包括带薪病假和对轮班的控制。一个强大的消费者和工人保护协会也扩大了其执法和宣传工作，以保障工人权益。

Hunts Point地区的城市韧性

纽约市政府正在增加对该地区的财政支持，以减轻洪灾风险、提供备用电力并减少该地区食物枢纽的排放（emissions）。此项目还将保障和建立更广泛的Hunts Point社区的社会韧性。

纽约住房委员会

于2015年启动的“食物商业之路”计划，持续为当地企业家提供培训和帮助，迄今已开办189家食物企业。纽约住房委员会（NYCHA）组建的农场，属于提升12个社区健康指标的广泛行动计划的一部分，目前有六个农场在运营。

好食采购计划

好食采购计划（GFPP）可以帮助机构更好地了解其购买食物的来源，并提供一种方法来根据五个核心价值量化食物的影响。该计划主要关注——消费商品的真实成本。如果将低成本置于社会和环境价值之上，则会对人、动物和环境的健康与福祉产生不平等的影响。通过该框架，大型食物采购者（诸如纽约市政府）能够调整并利用其支出和合约，产生积极影响。

该计划于2012年在洛杉矶启动，现已扩展到20个城市的53个组织或机构，采用了14项正式政策，并利用了超过10亿美元的年度食物支出。该计划的5项核心价值是：

• 当地经济：支持本地或区域内的小型、多元、家庭及合作社联营（family and cooperatively owned）以及中型农业和食物加工业。

• 营养：提供大量的蔬菜、水果、全谷类食物和低加工食物，促进健康和福祉，同时减少盐分、添加糖（added sugars）、饱和脂肪和红肉的消耗，消除人造添加剂。在所有社区中提高与文化相关的高质量优质食物的公平性、可负担性、可达性和消费量，是推进好食采购行为的重点。

• 重视劳动力：从生产到消费，为食物链的所有工人和生产者提供安全健康的工作条件，并给予公平的报酬。

• 环境可持续性：采用可持续生产系统的生产商，这些生产商减少或不使用合成农药和化肥；避免使用激素、常规抗生素和基因工程技术；对土壤和水进行保护及再生；保护及改善野生动植物的栖息地和生物多样性；减少农场的能源及水的消耗、食物浪费和温室气体排放；增加碳足迹和水足迹较低的菜单选项。

• 动物保护：通过更好的饲养方法和减少饲养的总数量来改善整体健康状况，从而为农场动物提供人道关怀。

（本文由“一览众山小-可持续城市与交通”团队翻译，澎湃新闻编辑整理。翻译：林若然、郭玥、郝璐、金雨桐、雷链、吕雅婷、孙宇婷、唐慧、杨潇晗、杨莎莎、易斯卿、周瑾，审校：相欣奕、刘岱宗。）