广东千村调查④丨农村集体产权改革监管配套不足

暨南大学经济与社会研究院于2018年发起的“广东千村调查”项目，于2020年7 月 至8月开展第三轮广东省千村调查，课题组从行政村、家户两个层面开展数据收集，采集有效样本量为119个行政村，3646户农村家庭户，调查内容涉及农户就业、农地流转、精准扶贫，乡村教育、农村生态环境、乡村治理等方面。

澎湃新闻经授权刊发报告部分章节，以飨读者。

农村集体产权改革的重点情况

农村集体产权制度改革的目的在于逐步构建归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的中国特色社会主义农村集体产权制度，保护和发展农民作为农村集体经济组织成员的合法权益是涉及农村基本经营制度和中国基本经济制度的一件大事，也是当前全面深化农村改革过程中的重大任务。围绕广东省农村集体产权制度改革过程中的基本现状、重点情况与存在问题，课题组对现阶段广东农村集体产权制度改革进展进行了调查。现将具体情况报告如下：

一、改革过程中的重点情况

1、改革整体推进良好，区域推进进度不一。集体产权制度改革涉及的内容方方面面，其中最为实质为以下三项：清产核资、成员确认及资产量化、成立新型集体经济组织。首先，在清产核资工作方面，山区的推进工作相对落后。山区有近14.3%的村还未开展清产核资，远高于均值；此外，西翼与东翼地区分别有6.25%和3.13%的村尚未开展清产核资工作。

表1 村清产核资完成比例（单位：%） 

其次，在成员确认方面，山区的确认比例相对较低。在成立村集体经济组织的村庄中，近80%的村庄进行了成员身份确认，而在东翼和山区地区仅约为68%与70%。

表2 村集体经济组织成员身份确认情况（单位：%）

再者，在股权量化方面，山区、西翼与东翼地区推进工作亦相对落后。全省进行产权制度改革股份量化及股权设置的村的比例约为20%，西翼、东翼和山区地区的股权量化情况皆低于全省平均水平。在进行了股权设置改革的村里，颁发股权证的村约占50%，其中山区和西翼地区颁发股权证的比例较低，皆为33.3%。

表3 村进行股份量化及股权设置的情况（单位：%）

最后，在新型农村集体经济组织成立方面，东翼地区的新型农村经济集体组织成立比例相对最低。广东省农村平均有超过70%的村集体成立了新型农村集体经济组织（经济合作社、股份经济合作社或者其他类似的经济组织）。其中，这一比例在东翼地区最低，为59.38%；西翼地区与山区地区的成立比例分别为75%与71.43%。

图1 村集体成立新型农村集体经济组织成立情况（%）

2、集体资产存量不高，资产类型较为单一。一方面，广东农村村集体资产不高，近47%的村集体账面资产总额为100万元以下。但农村集体资产的区域分化较大，珠三角地区农村集体资产在501万-1000万元和1000万元以上的比例高于全省均值水平；西翼与山区村集体账面资产总额为100万元以下的农村比例亦显著低于全省均值水平。

表4 村集体账面资产总额情况（单位：%）

另一方面，广东农村集体资产以资源型资产为主（约74%）。用于经营的房屋、建筑物、机器设备等的经营性资产和用于公共服务的科、教、文、卫等非经营性资产的村分别为39.3%和40%。珠三角地区拥有经营性资产的农村比例远超全省平均水平。

表5 村主要集体资产分类及比例（单位：%）

3、因地制宜确认身份，特殊群体得到明确。目前，在成立了集体经济组织的村庄中，大部分村对特殊群体有明确的身份认定办法。具体来说，有明确对特殊群体（如出嫁女、入赘男、在校大学生、现役义务兵、志愿兵、服刑人员、进城购买社保、新增人口等）的集体经济组织成员进行身份认定办法的村的比例约为66%。分地区而言，西翼地区和珠三角地区的比例分别为77.27%和73.68%，高于全省平均水平，而东翼地区的相关比例仅为42%左右。

表6 对特殊群体的集体经济组织成员进行身份认定办法的比例（单位：%）

二、改革过程中存在的问题

1、农村集体产权改革群众知情不足。虽然农村集体产权改革在广东已陆续铺开，但村民对农村集体产权改革的知晓度普遍不高，约有四分之三的村民没听说过农村集体产权制度改革。报告进而询问了集体产权改革的类似说法，其中，土地确权工作大多为村民所知晓；其次是集体经济组织的建立，清产核资与集体经济组织成员身份确认的说法较少村民知晓。分地区来看，东翼地区村民对以下说法的知情比例低于珠三角、粤西与山区地区。

表7 村民对以下说法的知情情况（单位：%）

2、身份确认倍受关注，收益分配存在争议。在集体产权改革工作的推进过程中，约有五分之一的村民对其村所制定的集体经济组织成员身份界定标准存有异议，约有十分之一对其村的身份界定方法表示不满意。在集体产权收益分配上，近四成的村民对集体分红表示不满意。全省有分红的村的比例不到20%，并以珠三角地区为主。虽然珠三角地区农民获得的分红相对较多，珠三角村民对本村集体资产的收益分红满意度也相对较低，将近一半的受访村民明确表示不满意。以上数据表明，成员认定制度标准与集体资产收益分配待完善。

表8 村民对本村集体经济组织成员身份界定标准是否有异议（单位：%） 

3、成员资格标准有待完善，静态管理存在短板。目前广东农村集体产权股份的股红分配主要依据的是“生不增，死不减，进不增，出不减”的股权静态管理模式。然而现实情况千差万别，以上原则不能完全指引现实操作。继承、转让、赠与等的流转原则和办理程序，却一直未有明确的指引。这一缺失导致了股权无序流转时有发生。随着农村人口流动和迁移，严格静态的股权固化管理模式存在一定缺陷和短板。例如，东莞某村社区已故480名股东中，约10%暂时无法办理股权继承，主要可以分为两种情况，一是股东在配股后迁往港澳台等境外地方，股东去世后，继承人难以联系或暂时无法返回大陆；二是股东有多个子女继承，但家族内部无法统一意见决定由谁行使股权权利。股权继承相应搁置。以上股份暂时由股份经济合作社代为管理。

4、资产监管配套不足，信息化程度有限。在当前清产核资过程中，仍有约20%的村庄没有配备专门的负责村集体经济组织会计核算人员，尤其在山区，仅有62.5%的村在清产核资过程中配备了专门的会计核算人员。其次，村民对所在村的集体资产财务公开工作的态度分化较大，全省约有26.6%的村民表示不满意，32.5%的村民评价一般。在规范性方面，只有约40%的村民认为本村在集体资产财务管理规范。在西翼和东翼地区，超过30%的村民认为本村的财务管理不规范。最后，全省采用 APP（手机应用）对村级财务进行管理和监督或者发布村务信息、处理村级合同业务的村的比例仅有49%，并存在较为明显的地区差距，东翼、西翼和山区地区相对落后。

表9 采用 APP对村级财务进行管理和监督（单位：%）

三、关于完善农村集体产权改革的建议

（一）优化改革资源配置向粤东西北部地区倾斜。目前广东产权改革工作整体推进良好，但在工作推进、制度建设等方面上，粤西、山区及粤东地区进展相对落后。建议根据产权改革工作不同方面进展情况，优化对应的改革资源配置向粤东西北部地区倾斜。具体而言，一是推进粤东北部地区的村党组织书记通过法定程序担任集体经济组织负责人作为有力抓手，优先在以上地区配优配强党组织书记；在乡镇配足专项负责农村集体产权制度改革和清产核资的工作人员，为集体产权改革工作提供充分的人才保障；二是提供专项改革资金支持，加快推进以上地区集体产权改革工作；三是加大力度提升以上地区的集体资产财务管理水平，通过财务人员培训计划、信息化数字化改造等方式，提供对应的支持。

（二）加大农村集体产权改革的探索力度。首先是完善产权改革过程中的认定标准与分配方法。目前在成员认定、股份量化、股权设置、股权类型及颁发股权证等问题上，不同村庄的举措不一，缺乏统一性。对于这一关乎村民切身利益的制度设计与推行，要完善现有的产权改革治理结构，使村民的意见与异议有途径可以申述、有举措可以处理，确保村民的知情权、参与权、表达权、监督权。其次，针对静态股权固化模式存在后续调整困难，建议逐步完善集体资产股份权能，探索不同形式的权能模式。积极探索集体资产股份的有偿退出（包括内部转让和集体赎回）制度，加大探索研究集体资产股份有偿退出、抵押、担保等权能和新增人口股份权能的实现形式，使其更加充分地发挥股份制的优势，体现集体资产股份的价值。 

（三）做好集体产权改革工作的普及宣传工作。村民接受信息的来源较为单一，主要是通过自上而下的政策宣传路径，受众群体小，影响力弱。村民对集体产权改革工作的不了解与不清楚，将影响村民对集体产权改革监督与管理工作的参与。建议推进集体产权改革的宣传工作，结合新媒体技术、互联网+平台，通过公众号、短视频等形式，拓宽宣传渠道，丰富宣传形式。

（四）利用好信息化技术规范农村集体资产财务管理。针对技术集体资产财务保障性不够、规范性不足、满意度较低，建议充分运用现代信息技术手段，提高集体资产管理工作信息化水平。推进利用手机应用进行政务公开的信息化建设工作，使村民可以及时了解财务公开情况，提升财务监督管理的规范性与保障性。