黄河治理｜优化水资源配置是黄河流域高质量发展的先手棋

黄河自西向东横跨中国9省区，是西北、华北地区最重要的水源。整个流域涉及大约4.2亿人口和上百个地市经济社会发展的用水，但黄河水资源总量仅占全国的2.7%。与长江经济带相比，大约以长江水资源总量的7.6%，支撑着相当于长江经济带70%的人口。随着沿黄地区城镇化的加快、经济规模的扩大，以及生态恢复紧迫性的增强，对水资源的刚性需求不断增长，导致水资源供需矛盾日益突出，地区之间对水资源的竞争也进一步激化。如何科学高效地配置整个流域的水资源对于实现黄河流域生态保护和高质量发展具有至关重要的意义。

目前中国黄河流域水资源的分配是以1987年颁布的《黄河可供水量分配方案》为主要依据，该方案分配的基准是以各地区1980年的用水量为基数。1997年之后在此方案基础上根据黄河年度可供水量的变化和南水北调东线、中线的调水进行了动态调整，但基本上属于微调，不能反映各地区经济社会发展阶段性变化后用水的实际需求，更难以支撑新时期黄河流域的生态保护和高质量发展。本报告重点从中国未来区域经济发展趋势，以及黄河流域构建高质量空间布局的角度来探讨黄河水资源配置进一步优化的总体思路与对策建议。

一、近期沿黄地区水资源利用的主要趋势和结构性变化

2019年，黄河流域沿线9省区人口总规模比2012年增加1361万，城镇人口增加4649万；经济总规模（现价GDP）由2012年的15.6万亿元增长至24.7万亿元；各地区人均GDP水平也都显著提高，如山东人均GDP已由2012年的8200美元增长至10241美元。由于人口规模、经济规模和发展水平的提高，各地区对水资源的需求规模和结构出现了显著变化。

（一）2012年之后，沿黄地区工业用水出现结构性下降，生活与生态用水成为拉动流域用水规模增长的主要因素

从用水总规模上看，沿黄9省区在近10年期间基本保持稳定，相当于全国用水总量的20%左右。山东、河南和内蒙古三地占整个流域用水总量的比重较高，之和超过50%。伴随着经济增速减缓和结构转型，甘肃、青海和宁夏等地区用水总量相对于2012年出现了不同幅度的下降，甘肃的降幅最为显著，约为11.8%。如图1所示，在农业、工业、生活和生态四大用水领域中，农业仍是黄河流域最主要的用水领域，占沿线各地区用水的比重均超过50%。因种植结构、农业节水技术等多方面因素，山东、河南作为中国粮食主产区，农业用水总量相比2012年下降约10%。与上一发展阶段相比，整个黄河流域的工业用水总量出现了结构性下降，2012-2019年期间大约减少20.6%，但山东、陕西和青海等地工业用水规模小幅增长。

生态用水规模大幅增长是新时期黄河流域用水最为突出的特征之一。青海是整个流域生态用水增长最快的地区，2019年的生态用水规模是2012年的6倍之多，相当于其工业用水的一半；宁夏的生态用水已和其生活用水的规模相当；河南、内蒙古和山东等地区的生态用水总量均位列全国前5位，三地生态用水之和占全国的比重约为35.9%。同期，生活用水呈现稳中有升的趋势，整个流域中四川、河南增长相对显著，主要与人口规模增大和城镇化水平提高有关。

图1. 2019年黄河沿线9省区用水结构比较
注：本报告的历史比较均以2012年数据为基础，一是由于2012年中国不同领域用水的统计口径调整，二是2012年以后中国经济增速减缓，对水资源需求的影响较显著。

（二）尽管沿黄地区人均用水量低于全国平均水平，但多数地区水资源开发利用率已超过国际水资源开发的生态警戒线

由于黄河流域的经济发展水平、城镇化率总体低于全国平均水平，人均用水量（用水总量/常住人口）相对较低，但由于黄河沿线主要地区多数都属于干旱或半干旱地区，相对于本地区的水资源储量，开发利用率（用水量与水资源总量之比）普遍偏高（如图2所示），2019年山东、河南两地分别由2004年的61.5%和49.3%增长至115.4%和141.0%；宁夏的水资源开发利用率近期有所下降，但依然高达554.7%。山西、内蒙古也已超过国际公认的40%的水资源开发生态警戒线。

再从沿黄各地区用水的弹性指数来看（注：指地区生活用水增量与常住人口增量之比，该指数越高表明人口增加对水资源需求的拉动作用越强），不仅高于东部发达地区，也高于中部某些地区，如河南人口规模在2012-2019年期间的增幅约为2.5%，但生活用水总量的增幅接近30%，弹性系数高达12。与广东相比，同期人口规模增幅为8.7%，生活用水总量的增幅约为8.6%，弹性系数接近于1。这与沿黄地区的自然环境条件、城镇体系的空间布局、用水效率等都密切相关，意味着人口规模的增长和城镇化率的提高将给该地区带来更大的水资源压力。

图2. 2019年各地区年人均用水量和水资源开发利用率

二、对沿黄主要地区未来水资源需求趋势的基本判断

一个地区对水资源的需求受到多种因素的影响，如生态环境条件、人口规模、产业结构、区域空间结构、城市密度等。本报告重点从中国未来区域经济发展的总体格局，以及人口空间分布的主要趋势，来判断黄河流域主要地区未来水资源的需求趋势。

（一）经济空间集聚度的提高和结构转型的加快，沿黄地区工业领域用水总量将延续当前稳中有降的趋势

中国工业增加值占GDP的比重自2006年以来持续下降，2019年已降至32%。2012年之后，工业在空间布局上向长三角、广东等地区集聚的趋势进一步增强，2019年省级层面工业增加值的集中度（CR5）达到44.7%。技术密集型行业的空间集中度更高。如计算机、通信和其他电子设备、电气机械和器材等两个行业的集中度（从业人数规模最大的三个地区所占比重之和）都超过了60%，行业利润的集中度也高于50%。相对于全国工业的空间布局而言，黄河流域所占的比重自2008年就已开始下降，内蒙古作为黄河流域用水规模较大的地区，在2012-2019年期间工业增加值均为负增长。

从流域内部工业的空间布局来看，山东、河南等黄河下游地区所占比重接近50%，在新一轮产业空间布局调整中将保持增长的趋势。对于中上游地区，由于多是以采矿业、煤（火）电和中低技术制造业为主，随着国家传统能源向新能源的转型、制造业的转型升级以及服务业比重的提高，这些传统高耗水行业的规模将进一步下降。此外，在技术进步的影响下，经济规模扩大对水资源的需求拉动效应也将趋于减弱（如图3所示）。综合上面三方面的因素可推测，沿黄地区未来工业用水总规模不会出现明显的增长。 

图3. 地级市层面经济总量与用水需求的拟合曲线

（二）城镇化进程的阶段性变化，沿黄地区未来生活用水的刚性需求将进入快速增长期

2019年，沿黄9省区的城镇化率在50%-60%之间，整个流域城镇人口所占比重为56.9%，尚未达到国家平均水平，整体上处在城镇化快速发展的中后期阶段。如果参照中高收入国家的平均水平（2019年为66.3%）来估算，整个流域的城镇人口将增加4000万人。对照中国2010-2018年城市人口规模与用水量的拟合曲线（如图4所示），当市辖区人口规模大约超过1000万人之后，由于公共服务、生态环境等用水领域的规模效应，用水总量的增长逐步趋缓，人口在1600万左右时用水量接近于峰值，而市辖区人口在200万-500万左右时，用水量增长最快，人口大约每增加100人，用水规模增加1亿立方米（以2018年为基准）。随着城镇化水平的提高，黄河沿线地区的城市规模将进一步扩大，将带动用水刚性需求的快速增长。如果按照城镇化率平均每年提高一个百分点，整个流域城镇水平提高到目前的中高收入国家平均水平大约需要10年时间，预计到2030年左右黄河流域对水资源的刚性需求将达到峰值。

图4 地级市层面人口与用水需求的拟合曲线
资料来源：《中国统计年鉴2020》和世界银行

综上所述，无论是从黄河流域各地区的经济发展水平和城镇化阶段来看，还是从流域的生态恢复、流域人口更高品质的生活需求来看，黄河沿线地区对水资源的需求尚未达到峰值，在未来5-10年内生活、生态领域的用水仍将快速增长，水资源需求的空间结构将深度调整。 

三、优化流域水资源配置的总体思路和相关政策建议

在推动黄河流域高质量发展的过程中，需要把握新时期流域发展对水资源需求的阶段性特征和国家构建区域发展新格局的战略需求，将构建更有效的水资源配置机制作为优先举措，更好地平衡水资源的供需矛盾，从更深层次、更高水平上统筹实现水资源的“经济功能、社会功能和生态功能”。

第一，按照新时期中国黄河流域生态保护和高质量发展的战略需求，进一步明确水资源分配的优先项。目前，中国黄河水资源分配的相关文件中更强调“发挥黄河水资源的综合效益，统筹安排生活、生产、生态与环境用水”，并未明确水资源在跨区域配置过程中的优先项。这在中国工业化、城镇化初期有其合理性，但随着发展阶段的改变，这一分配原则在实践中很难操作，对各地区的水资源需求缺乏明确标准加以平衡，容易造成水资源分配与高质量发展的需求错配，不利于构建高质量发展的国土空间格局。鉴于此，建议以服务黄河流域生态保护和高质量发展的战略需求为核心目标，在黄河水资源分配中明确“生态修复”优先，以实现“公共利益”最大化为基本原则，为真正实现“生态优先” “以水定城”和“以水定产”奠定基础。

第二，针对黄河沿线地区高质量发展的转型需求和未来黄河流域可供水资源量的远景预测，调整水资源配置的标准。尽管中国已在黄河流域实施全流域水资源动态分配管理，但总体上仍是基于各地区上一发展阶段的历史用水规模作为分配基准。这种分配方法的弊端随着经济结构的转型日益凸显，既难以维护整个流域水资源分配的公平性，也不利于发挥水资源的约束作用，引导各地区生产生活方式的绿色转型。需要把握当前各地区结构转型升级的政策窗口，加快调整水资源分配的方法。综合各地区生态环境条件、人口空间分布和城镇体系演变的总体趋势，进一步明确沿黄主要地区在国家高质量空间布局中的主体功能（如粮食主产区、水源涵养区、水土保持区、城市化承载区等），以实现各地区主体功能对水资源的需求为目标基准，建立更高水平的动态配置机制。

第三，积极探索应用区块链等信息技术，在黄河流域建立全流域一体化水资源配置的动态管理机制。从中国区域经济格局和城镇体系演变的总体趋势来看，黄河流域在未来的城镇化进程中，既会形成一些更大规模的城市，也会出现更多“收缩城市”。伴随着现代交通基础设施网络的完善，超大规模的城市群或者城市绵延带也将形成，由此带来居民生活和公共服务用水的需求在空间上出现重大变化。需要突破传统以行政区为基础的水资源分配方式，加快利用区块链技术建立全流域一体化、智慧化的动态配置机制，更精准地实现水资源配置的空间平衡。此外，大规模城市或城市群虽然有利于提高水资源利用效率，但对于水生态、城市的防洪排涝、水资源安全保障等方面的压力也会加大，可以通过区块链技术对整个流域的用水量、水质、水流量等建立更高效的一体化监测体系，为在极端应急情况下及时调整水资源的分配提供有力支撑。

第四，加强水资源配置政策与规划、财政、土地等政策工具的协调，更好地发挥水资源配置在推动黄河流域生态保护和高质量发展方面的战略引导和约束功能。新时期黄河水资源的配置不仅是要统筹协调不同地区用水的需求，更重要的是要推动各地区主体功能的转换，为实现新的增长动能提供保障。加强水资源配置政策与其他政策工具的协调性对于在更高层面实现水资源配置的战略功能十分关键。重点包括：水资源的配置要与区域（城市）的发展规划相协调，强化水资源对城市规模、产业选择和空间布局的约束性作用，引导人口、经济活动由生态功能区向中心城市集聚，为实现水资源的生态功能拓展空间。对生态修复、基本公共服务、农作物灌溉等具有更高公共利益的用水需求，要加大财政支持力度，为不同类型地区实现主体功能的转换提供政策保障。水资源分配要与水资源的用途管控、土地政策相结合，从源头上控制不合理的用水需求，如在干旱地区违背生态规律，大规模建设单一景观功能或者商业功能的“人工湖”、“人工湿地”，引发更严重的用水矛盾。借鉴丹麦等国家的经验，加强水资源分配与碳减排目标的融合，在水资源利用和碳减排、生态产品价值之间建立相互关联的一体化核算机制，为促进节水和水资源的循环利用形成更有效的激励机制。

（作者孙志燕系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部研究员，施戍杰系国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部副研究员）