晏绍祥：波斯、罗马与秦汉帝国如何治理幅员辽阔的疆土

疆域辽阔的古代帝国

在名作《菲利普二世时代的地中海和地中海世界》中，布罗代尔（Fernard Braudel）曾经如此论及16世纪西班牙帝国的统治与帝国幅员之间的关系，“与距离作斗争，仍然是费神的问题，但也是侥幸和运气的问题。在海上，如果顺水，一连几天好天气，人们就可以在一两个星期内做到别人6个月都做不到的事情。”但是，如果运气不好，赶上无风或者逆风，则旅行者只能等待。“1610年1月来到英格兰的威尼斯大使，面对波涛汹涌的大海在加来海峡整整等待了14天。没有一艘船敢同这个大海对抗一下。”所以，“任何人在出发或作出决定前，对他所需要的时间事先都没有把握。”即使在正常的情况下，“从君士坦丁堡渡海到亚历山大（即埃及亚历山大里亚），包括中途停留，需要15天左右，不算中途停留，要8天时间。……1560年10月或11月间，一艘拉古萨船从墨西拿启航，9天之内便抵达亚历山大。”所以，“对于一个国家来说，与空间作斗争的确不是一劳永逸的，必须为此作出不懈的努力。”陆地上的旅行，如果没有河流可以依靠，只能依靠马车或骡车。虽然没有风浪的阻隔，但因为道路状况、气候和战争等的影响，有时更加缓慢。“从陆路由意大利去西班牙可能要用一个月，去亚历山大里亚，很可能需要两个月。”

布罗代尔所论为16世纪海上航行的情形。在公元前后的罗马，以及更早的波斯帝国和主要依靠陆上交通的秦汉帝国，距离会成为更大的敌人。我们不应忘记，这些古代帝国都面积广大，其空间距离一点不亚于16世纪西班牙在欧洲的帝国。就罗马帝国而论，如吉本告诉我们的，“从安东尼边墙和北部边界达西亚到阿特拉斯山和北回归线的宽度便超过2000英里（约3200千米），而从西海洋到幼发拉底河的长度则更超过3000英里（约4800千米）。”即便我们考虑到罗马相对居中的位置，从罗马到帝国周边地区的距离绝大多数仍然超过1500千米，个别边境地区可能是这个距离的两倍。

伊朗波斯波利斯遗址

对于波斯帝国，由于它的边疆不太明确，特别是它在东部地区的边疆不易确定，难以给出一个像罗马一样的准确数据，但希罗多德提到的一个数字可能具有参考价值。当时有一条从小亚细亚的以弗所到波斯帝国行政中心苏撒的御道，总长14040斯塔狄昂（约2600千米）。据称这是波斯境内设施最为完备的道路，每隔一定距离都有帝国政府设置的驿馆和旅舍。如果一个人正常在这条道路上旅行，则从希腊沿海到苏撒需要三个月零三天（平均每天28千米）。仅仅从爱琴海边的以弗所到波斯在小亚细亚的统治中心萨狄斯，就需要三天。如果商人运输货物或者大规模军队调动，则所需时间更长。公元前401年小居鲁士出兵争夺王位，其军队大约春天从萨狄斯出发，途中多次停留，如果色诺芬的记载可信，则沿途停驻的时间达到85天左右。即使扣除居鲁士因等待军队集合和说服士兵（在赛莱尼停留30天等待克莱尔库斯，在塔尔苏斯停留20天以说服不愿继续前进的雇佣兵）所花的时间，则用于正常休整和筹集给养的时间也不会少于一个月。因此当居鲁士到达巴比伦附近与波斯大王遭遇时，可能已经是仲夏时节。居鲁士阵亡后，这支军队又耗时4-5个月左右，才经由库尔德斯坦和亚美尼亚回到黑海南部的希腊人城邦。

秦汉帝国的疆域变化较大。秦朝最初统一时疆域有限，大致仅相当于今四川、贵州、江西到浙江一线，北方则从内蒙古大青山经宁夏到甘肃一线地区。经过秦始皇南平百越、北逐匈奴，秦朝疆域大有扩张，大致北起河套到辽河下游，南至今越南东北部和广东，西起陇山和川西高原，东到今朝鲜半岛北部。到西汉武帝时代，通过削平诸侯国，平南粤、通西南夷，汉朝中央政府直接统治的疆域较汉初有巨大扩展，基本奠定了汉帝国的疆域规模。据《汉书·地理志》，西汉末年平帝之时，“地东西九千三百二里，南北万三千三百六十八里”。汉代一里约当今413米，大致东西距离3800余千米，南北距离约5480千米。秦汉都定都关中，虽然有地形上的优势，“带河山之险，悬隔千里，持戟百万”，且“地执便利，其以下兵于诸侯，譬犹居高屋之上建瓴水也”。但其弊端在于，相对于汉朝东北起辽东、南及海南的广大疆域，长安不免偏远。我们不清楚秦始皇统一后五次出巡郡县的具体里程和时间，否则会很有意思。像公元前218年那次出巡，他不仅在琅邪停留三个月，做出“徙黔首三万户琅邪台下，复十二岁”的重大决定，又南行至衡山，最后经武关返回，则皇帝在外的时间可能会超过半年甚至更长。汉朝的皇帝除汉武帝外，似乎不那么乐意外出，大约因为汉高祖翦除异姓王后，东方基本由宗室统治，且汉初社会经济残破，奉行清静无为的政策，毋需皇帝经常出巡。

距离造成的障碍

疆域的广阔，在古代的交通和通信条件下会引发非常现实的问题，即如何让政令达到如此遥远和广大的地区，维护国家统一并有效实行统治。布罗代尔认为，西班牙帝国的广大，是其政令发布和应对措施迟缓的基本原因。距离给有效统治造成的障碍，在交通和通信更加落后、疆域几乎同样广大的波斯、罗马和秦汉帝国可能更加严重。加之疆域广大的帝国内部，语言、经济文化水平和风俗必然会有差异，这也加剧了统治者面临的挑战。虽然三大帝国都不约而同地在国内修建了大规模的道路网，建立了比较完善的邮驿系统，但距离造成的通信和应对措施缓慢，仍然引人注目。居鲁士举兵与兄长阿塔薛西斯争夺王位，虽然早在居鲁士出兵之际，与之相邻的达斯库利翁总督已经猜到居鲁士的目标不仅仅是攻打皮西狄亚人，但直到居鲁士接近巴比伦时，才遭遇到波斯大王军队的阻击，此时距离居鲁士离开自己在小亚细亚的总督区已有数月。公元前500年小亚细亚的希腊人暴动时，波斯大王也未能及时做出反应，直到希腊人攻占萨狄斯，援军才陆续到达起义区域。埃及之所以能在波斯统治期间多次暴动且取得成功，除埃及自身历史文化悠久、传统深厚外，显然与埃及距离波斯统治中心较远有一定关系。要镇压起义，波斯需要进行大规模的组织和调动，而将军队从巴勒斯坦开进埃及，也是一项非常棘手的工作。希罗多德提到，当马拉松战役的消息传到大流士那里时，他比之前更希望报复希腊人，因此下令大规模征兵，为此“亚细亚忙乱了整整三年”。可是，他刚刚完成征兵工作，埃及就爆发了暴动。大流士去世后，薛西斯才平定埃及暴动，而后兵指希腊，然而此时距离马拉松战役已经过去十年之久。正是在波斯进攻埃及期间，雅典人在地米斯托克利的指导下完成了扩建水师的工作，成为拥有200多条三列桨战船的希腊第一海上强国，并以此为凭借在萨拉米斯打败了波斯水师，让波斯大王水陆并进的计划破产。这一细节也许更能帮助我们理解距离对这场大战的影响。

因距离造成的政治和军事问题在罗马帝国和秦汉帝国也同样显著。秦朝虽然征服了六国，实行统一的郡县制，并把组织深入到社会基层的乡里，可谓彻底的中央集权，但东部诸郡毕竟距离秦都咸阳甚远。为了宣扬皇威，压服可能的反抗与离心势力，秦始皇不得不频繁出巡，且每到一处，必刻石昭示皇帝为天下一统之主的权威。汉初利用宗室分封，皇帝毋需经常出巡。但武帝在消灭诸侯王势力的同时，又创造出十三州刺史巡视的制度。罗马皇帝的做法类似，他们大部分时间不在罗马，而在帝国各地巡行，接受不同行省臣民的诉请，裁决他们之间的纠纷，处理总督和城市无法决断的问题。戴克里先执政期间还创造了多个都城和四个皇帝共治的形式。虽然如此，政令的通达，仍然是一个严重问题。据普林尼（Pliny），从当时西班牙的加的斯出发，如果取海路，则7天内能够到达罗马的港口城市奥斯提亚；从意大利的普提奥利出发，9天可以到埃及的亚历山大里亚；从墨西拿出发，7天能够到达亚历山大里亚，都可以算是奇迹。换句话说，绝大多数情况是达不到这样的速度的。西塞罗（Cicero）的经历也许能说明一些问题：公元前51年，他前往西里西亚行省就任总督。7月6日，他登上一条战船离开雅典，7月22日才到达以弗所；离任之时，他大致走了同样的路线，仍耗时两周左右。而两者之间的距离，不过两百海里。的确，西塞罗的旅程可能不够典型，因为他好整以暇，几乎在每个岛上都停了一夜，用于休息和吃饭。可是古代的航行，因为船只容量有限，需要不断沿途补充淡水和食物，所以他的旅行并不算特别拖沓。如果取陆路，速度则会更慢。4世纪时，泰奥法奈斯从埃及前往小亚细亚的拉奥狄凯亚，他与自己的随行人员用了四天时间才穿越了从埃及到巴勒斯坦之间的沙漠，每日行进最多41公里，最少一天只有26公里。

尼禄死后，罗马爆发的内战延续了一年多。叙利亚统帅韦伯芗最后取得胜利，如果说与距离完全没有关系，倒让人奇怪了。

秦朝兵马俑

距离和疆域广大造成的另一问题，是这些古代帝国都面临着如何整合国内不同地区风俗与文化，以使之适应中央王朝统治需要的问题。不管是秦汉帝国，还是波斯和罗马，境内都存在众多文化不同的地区，甚至同一行省或州郡内部，也存在地位不同的共同体。有直接接受中央政府统治的地区，也有众多仍保留着自己部落首领的所谓藩属国。三大帝国都曾采取措施加强统一。秦汉帝国在车同轨、书同文的同时，又有秦始皇焚书坑儒和汉武帝独尊儒术以统一思想，还采取了诸如销毁民间兵器，迁移世家大族入关中以增强中央政府实力等政策。虽然如此，司马迁和班固有关中国不同地区的叙述，仍然清楚地昭示了秦汉帝国内存在的族群、物产、民风和生活习惯的显著差异。波斯帝国一方面放还曾被强制迁移到巴比伦达半个世纪的犹太人，另一方面则继承亚述帝国的基本政策：对那些被征服地区或曾经反叛的臣民，如公元前494年的米利都人等，实行整体迁移政策。罗马帝国也实行过类似手段，不过方向相反，将罗马公民或退役士兵安置在某些战略要地建立城市，在传播罗马人的生活方式和文化以期同化当地居民的同时，也监督被征服地区。科林斯、迦太基这些曾被罗马人摧毁的城市，帝国时代作为退役士兵殖民地，都再度繁荣起来。罗马人修建的道路，在维护帝国统治中无疑也扮演着重要角色；公民权的相对开放，在争取地方社会精英认同罗马统治中也会发挥一定作用。虽然现在讨论行省罗马化不再时髦，但罗马人通过殖民输出罗马制度和文化、自治市制度大多接近罗马国家制度的事实，以及罗马帝国经历数次内战后仍能保持帝国政治统一的能力，多少显示了罗马人努力的效果。

简政放权

上述措施对强化中央政府的权威都能发挥一定作用，但无法代替对如此广大的空间和如此众多的人口的日常管理。在这方面，我们注意到，三大帝国都不约而同地采取了简政放权的基本方针，让地方自主处理自己事务，并且取得了一定程度的成功。

波斯的基本策略，是把国王的高度集权与地方的高度自治巧妙结合起来。无论是在希腊人的文献中，还是在波斯人自己的铭文里，都强调波斯大王作为王中之王所享有的巨大权威和特权地位。如果说居鲁士多少还表现出某些军事民主制的遗风，那么从他的儿子冈比西斯开始，国王可以做他希望做的任何事情的传统已逐步确立。理论上，只要国王愿意，他可以干预帝国从中央到地方的所有事务。总督加达塔斯因移栽果树和对阿波罗圣地征税，遭到国王大流士的警告；小亚细亚希腊人城邦的统治者随时可能被撤换；普通臣民如皮提欧斯，还有那位用渡船把薛西斯从欧洲送到亚洲的船夫，可以因为国王的一句话而彻底改变命运。这些事实表明，波斯大王的确对他的臣民享有绝对的权威。

然而另一方面，我们又看到，波斯国王的权威在行省层面主要体现为对官职的任命，总督和地方的日常管理往往以高度的宽容和自治为基本特征。波斯帝国虽然建立了从中央到地方的官僚体系，但官僚大体到行省一级止，远没有深入到更基层的城市和共同体。行省的首长是总督，他享有行政、军事和财政等各项权力。只要得到国王的许可，总督甚至可以代表国王自主谈判并签订相关条约。只要按时向中央政府缴纳租税，在需要时提供军队，平时行省的内政大体由总督自主，犹如地方上的小朝廷。有些总督，例如达斯库利翁总督区，曾由阿塔巴佐斯家族世袭统治一百多年。小居鲁士和提萨弗奈斯两位总督为了争夺对小亚细亚部分地区的统治权而开战，但只要两人正常上交税赋，国王可以对此不以为意。在总督之下，地方共同体享有更大的自主性。波斯统治之下，小亚细亚的希腊人城邦仍然保持着他们内部的自治，米利都尤其显著。在波斯统治期间，米利都内部因不同利益集团的纠纷爆发多次冲突，最终邀请帕罗斯人仲裁，建立了温和寡头政体。犹太人则在波斯人的许可下，完成了从神权自治到政治自治的历程，不仅重建了耶路撒冷圣殿和城墙，而且自主确定税收、债务等重要事务。亚美尼亚村庄在面对从巴比伦撤退的希腊雇佣军时，哪怕波斯总督近在咫尺，仍能够自主与雇佣军打交道，为后者提供给养和向导。正是因为波斯大王牢固掌握着中央政权，同时授予地方总督和共同体相当程度的自治权，数量极其有限的波斯人才能控制东西数千公里的帝国，而且在西亚诸古代帝国中，获得了被征服者某种程度的认同。

与波斯帝国比较，奥古斯都奠基的元首制下的罗马帝国基本保留了共和国的框架，官僚体系更不发达，面对的问题却更加复杂。共和国时代罗马的常设官职本就非常之少，即使在恺撒增加官员人数后，主要官员也仅包括执政官2人、副执政官8人、市政官4人、财务官40人，以及若干数量的低级官吏。元老院的元老虽然有600人甚至一度超过1000人，也可以临时担任各类职务，但原则上他们主要是就国家事务提出各种意见，不能作为常任官员对待。屋大维一面笼络罗马和意大利的上层阶级，稳健而缓慢地改造着共和国的制度，以便把更多的权力集中在自己手中，并为他的权力创造合法的基础，一面又小心翼翼地保持着共和国的外表。公元前27年他获得奥古斯都的称号之后，仍需要小心避免他的集权行为招致罗马精英阶级的反感。所幸他都足够谨慎，而且足够长寿，能够在有生之年为帝国创立一套基本的统治制度。在中央（如果可以称为中央的话），“屋大维……首先用慷慨的赏赐笼络军队，用廉价的粮食讨好民众，用和平安乐的生活猎取世人对他的好感。然后再逐步地提高自己的地位，把元老院、高级长官乃至立法的职权都集中于一身。”当奥古斯都去世时，罗马人似乎已经习惯了皇帝的统治。但皇帝的集权很大程度上限于罗马。在地方上，虽然自奥古斯都以来官僚体系不断发展，但直到公元2世纪，常设官员人数仍非常有限，中央和行省的高级官员不过150人左右，甚至到公元3世纪早期，罗马城、意大利和行省的高级官员也仅350人左右，而当时罗马帝国的总人口大约达到5000万至6000万。数量如此之少的官员，不可能将触角深入到城市和乡村，对行省和地方的治理只能仰赖行省和地方的精英阶层。

举着旗帜的士兵，摘自《恺撒大帝的凯旋》

罗马帝国统治的基本单位是行省和自治城市。行省总督最初只有一名财务官协助，帝国时代有所增加，但数量仍然不多，可能不超过10个人，协助他处理司法和军事事务。如果需审理案件，则挑选当地的罗马公民充任陪审员。相对于中国的郡守和波斯总督，罗马总督的自主权力似乎更大。他可以独立发布相关命令，是该省最高的军事、行政和司法长官，而且有权决定税收等相关问题。共和国时代由于缺乏必要的监督，总督中出现了维列斯一类臭名昭著的官员。帝国时代皇帝对总督的控制有所加强，虽然总督们并未因此马上变得更加守法，但总体情况大有改观。罗马帝国的和平以及对总督监督的增强，创造了帝国最初二百年的繁荣。

总督之下，是罗马帝国的基本行政单位自治市。尽管不同地区的自治市权利大小千差万别，且几乎每个城市都有自己的一套制度，但它们仍具有一些基本的共同特征。它们都有自己的官员、议事会和公民大会，决定有关城市的一般事务，授予公民权、财政、税收、司法、宗教崇拜、建筑工程等一系列重要和不那么重要的问题，甚至遭遇盗匪围攻之时，一般来说都由城市自行解决。只有在城市觉得自己无力解决时，才会求之于总督。在司法问题上，只有涉及金额超过一定限度或者涉及公民的生命时，才会上诉到总督或者皇帝那里。有些时候，当总督或者城市觉得没有把握或者无法决定时，会请求皇帝给予具体指示，由此造成了米拉（Fergus Millar）所说的皇帝统治被动应对的特征。2世纪以后，城市中罗马皇帝任命的官员有增多的趋势，对城市内部事务的干涉也越来越深入和频繁，但总体上看，戴克里先之前，城市保持着自己基本的自治权利。通过把治理责任委托到地方，罗马人有效地削减了行政成本，在两百多年的时间里，仅仅用数百名官员就维持了庞大帝国的运转。

与波斯和罗马帝国大致相同的是，秦汉帝国也是一个以皇帝为中心的专制主义国家，皇帝是国家最高首脑和中心。秦始皇自认为自己一统中国，功盖三皇，德过五帝，故各取一字，自称为皇帝。而且，他的自称、发布的命令都有一套特殊的规定，对于大臣和诸侯王他在名义上和法律上都享有最高权威。实际生活中，皇帝的确可以凭借自己的意志，决定上至丞相下到某个升斗小民的命运，是一个名副其实的专制君主。然而与波斯及罗马帝国不同的是，春秋战国以降，中国的官僚体系已经充分发展起来。秦汉帝国形成了以所谓三公九卿为核心的中央官僚体系，地方则形成了比较完善的郡县体系。公元前221年（秦王政二十六年），秦始皇将天下分为三十六郡，郡下设县，县下为乡、邑、亭、里等，从此中国建立了完善的基层组织。汉承秦制，汉朝基本照搬了秦朝郡县制度，只是汉初为藩屏皇室，将函谷关以东的大部分地区分封给诸王，并赋予诸侯王相当的独立性。汉初的清静无为政策有助于诸侯国独立性的发展，但就其本质而论，仍然是变种的郡县制。因为在诸侯国内，诸王有着与中央政府类似的机构，像皇帝一样管辖着封国内的郡县。当诸侯国势力膨胀，有威胁中央政府的苗头时，皇帝启动了抑制诸侯的措施。或许是在贾谊的影响之下，文帝已经开始分割诸侯国。历经景帝和武帝两朝，诸侯王基本被剥夺了政治和行政权力，变成了仅领食租税而不理政的地主，与一般的富户无异，政权被郡县取代。因此，在秦汉帝国，似乎没有地方自治的空间存在。

但是，相对于中央政府而言，秦汉时代的郡县尤其是郡守仍然享有相当大的自主权。首先，虽然中央政府任命了丞、尉之类的官员掌理行政、司法和军事事务，但郡守是一个郡最高的行政、军事和司法长官。龚遂之类得到特别信任的太守，还可以不顾中央政府法令，便宜行事。因此，一个郡守如何作为，几乎完全取决于郡守个人的作风。在任内，他可以如倪宽那样，“劝农桑，缓刑法，理狱讼，卑体下士，务在于得人心”，也可以如严延年那样，“幸得备郡守，专治千里，不闻仁爱教化，有以全安愚民。顾乘刑法，多刑杀人，欲以立威。”“摧折豪强，扶助贫弱，贫弱虽陷法，曲文以出之；其豪杰侵小民者，以文内之。众人所谓当死者，一朝出之；所谓当生者，诡杀之。吏民莫能测其深浅，颤栗不敢犯禁。”也可以如文翁任职蜀郡时所为，选郡县小吏接受儒家教育，并在郡内兴办学校，“数年，（蜀人）争欲为学官弟子，富人致出钱求之。由是大化，蜀地学于京师者比齐、鲁焉。”其在郡内的权力几乎与皇帝无异，以致汉朝民间出现如此谚语：“州郡记，如霹雳，得诏书，但挂壁。”其次，郡守可以自辟部分随员。除丞、尉等由中央任命外，其余诸曹官员，基本由郡守自己任命，而且一般任用本郡人士。协助郡守料理平时管理事务的，多是诸曹官员。既然他们由郡守任命，其升迁和待遇都取决于郡守，严耕望甚至假设，这些人某种程度上犹如郡守封建性质的随从。复次，郡守对县以及更基层的官员有处置之权。县令和县长的管理要受到郡守的监督，某些情况下，郡守可以罢免县令，或者自己派人主理县务，县令无可奈何。最后，中央政府对郡守的监督，在汉初一般来说只有一年一度的上计，具体负责此事的是丞相和御史，内容包括户口、刑狱、财政等多方面，虽然有时严格，但很多时候流于形式。汉初清静无为，对于郡县具体事务几乎不插手，司马迁称，“孝惠皇帝、高后之时，黎民得离战国之苦，君臣俱欲休息乎无为，故惠帝垂拱，高后女主称制，政不出房户，天下晏然。”在此情况下，只要郡守没有因违法被罢免治罪，也没有升迁，就可以一直任职，所以有些郡守任期会相当长，或许会达到20-30年。虽然武帝创立刺史制度后，刺史在向郡县扩展皇权中能够发挥重要作用，但郡守的具体施政，大体上仍不受刺史和皇帝干涉。因此，汉代虽然名义上是中央集权，但在实际的政治运作中，至少在郡一级赋予了地方相当大的自主权，在某种意义上执行着地方自治的原则。宣帝所谓“庶民所以安其田里而亡叹息愁恨之心者，政平讼理也。与我共此者，其唯良二千石乎”，也体现了郡守在汉朝统治体系中的重要地位。

总结

波斯、罗马和秦汉可谓古代世界统治和治理最为成功的三大帝国。在它们的统治下，欧亚大陆从东到西的农耕文明进入了历史上最为兴盛的时代。虽然三国都不约而同地强调君主拥有至高无上的权力，但在治理国家的具体实践中，都不约而同地选择了赋予地方相当自主权的基本方针。比较而言，波斯和罗马给予地方总督与基层共同体更大的权力，汉朝的组织虽然深入到乡村基层，但对于地方的具体事务，中央政府更多地采取了放任政策，让郡守自主施政。其中的原因，除各自历史发展的制约外，恐怕还与帝国面积庞大但国家统治力量有限有关，为克服距离和不同地区文化差异造成的隔阂，节省行政成本，只能更多地依赖地方自治。所谓的中央集权，很大程度上停留在中央政府对地方高级官员的任命以及必要时进行的干预上。另一方面，如部分学者已经指出的，古代国家任务相对简单。无论是波斯和罗马帝国的总督，还是汉代的郡守，主要任务就是维持地方秩序，保卫疆土和向中央政府输送实物和货币税收。现代国家要求于地方政府的发展经济、改善民生等众多职能，在汉朝的郡守那里，最多也就表现为劝农桑、兴学校等最为基本的经济和文化活动，即使这些任务，郡守所做的大多也限于在用人上倡导或身体力行，而非通过政府行为系统开发和兴办。帝国面积的广大和古代国家任务的相对简单，共同造成了三大帝国地方大体自治的景象。

（本文摘自晏绍祥著《与距离斗争：中国和西方的古代世界史研究》，世纪文景|上海人民出版社，2021年1月。澎湃新闻经授权发布，原文注释从略，现标题和小标题为编者所拟。）