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“城乡粘连”才是中国的底色

2021-03-16 15:18

来源：澎湃新闻·澎湃号·湃客

✪ 熊万胜 | 华东理工大学中国城乡发展研究中心

【导读】城市与乡村的关系，是理解当代中国的一个关键。2020年，随着农村全部脱贫，“三农”工作重心发生历史性转变。2021年中央一号文件将“全面推进乡村振兴”作为今后重点，特别强调“城乡融合”的重要意义。城乡关系的调整为何具有战略意义？如何面向未来，理解中国城乡关系的形成与演变？

本文作者提出了“城乡社会”的概念，以此概括在城乡关系这一维度上中国社会的特质。“城乡社会”强调了中国的城乡关系内在的延续性：与欧洲社会“城乡分立”的传统不同，中国历史上每个完整的“地方”都有城有乡，并且城乡一直处在一种“粘连状态”。

在传统的乡土中国，城乡粘连主要是通过赋役、租佃和身份制等来维持。改革开放以后，城乡粘连则主要依靠土地公有、单一制国家制度、基于地域的身份制度、家庭关系四种机制维系。基于这几种城乡粘连机制，当代中国社会依然是一个“城乡社会”体系，而并未进入一个纯粹的“城市中国”时代。虽然城市看似保持着对于乡村地区的强势，但它其实难以摆脱对乡村的依赖。这种独特的城乡粘连状态，与中国在全球政治经济体系中的位置相匹配，增强了中国应对复杂国际竞争形势的能力。地方的城乡关系受到地理环境、地方文化、发展模式、发展水平等因素的塑造，在不同地方呈现出不同的样貌。“城乡社会”在国家层面的宏观体制之外，也关注了城乡关系天然的地方性，为思考中国的城乡关系提供了更丰富的维度。

本文原载《文化纵横》杂志2019年第1期(2月刊)，仅代表作者观点，供诸君思考。

在九百六十万平方公里的中国大地上，历史悠久的小农经济传统造就了广博深厚的乡村社会形态。在今天城市化的浪潮中，乡村社会对于中国的独特价值也日益凸显。国家适时地提出了乡村振兴战略，并写进了执政党的党章。许多学者认为，中国城乡关系的未来图景应该是城市与乡村的和谐共存。在这里，我们提出一个“城乡社会”的概念，把它看成是对中国社会特征的一种基本把握。

▍中国是一个“城乡社会”的体系

“城乡社会”这一概念的立足点是对中国城市传统和城乡关系的本土化理解。西方学界一直存在一种观点，认为中国古代没有欧洲中世纪意义上的城市传统。薛凤旋否定了这种观点，指出中国城市代表了一种独特的城市传统，足以与欧洲城市传统相提并论。

中国城市传统的本质特征是地方体系和城市体系的合二为一。在中央集权的郡县制体制下，城市和周边的乡村被看成是一体的，城市只是这个地方的首府所在地；城市和乡村本来就是“同一个地方”，而每个完整的“地方”社会都是有城有乡的，因此整个中国也就是一个“城乡社会”的体系。这与欧洲社会的城乡分立传统十分不同。

需要注意的是，这种城乡一体并不是城乡之间对等且权利义务明晰的基础上的一体化，也就是并非在“分得清”基础上的“合得来”。中国历史上的城乡，在本质上是一种粘连状态，没有哪个朝代试图将城市与乡村在权利义务关系上分清楚过。乡村臣服于城市，城市领导、治理乡村，城市和周围的乡村同属一个地方。这种城乡一体既是生活层面的，即费孝通在《乡村·市镇·都会》一文中所说的“乡村和都市本是相关的一体”，也是系统层面的，即它们在中央集权体制下被归为同一个治理单位。

今天，中国的这种城乡一体传统不仅得到延续，而且有所加强。在系统层面，以“市管县”体制为政治基础，以社会主义土地公有制为利益纽带，以资本和技术的力量为物质支持，城市对于周边乡村的控制不断强化，使地方体制演化为城市地方体制；在这一体制中，城市依托周边乡村而扩展，既控制乡村又反哺乡村。在生活层面，城市生活和乡村生活融为一体，越是靠近城市的乡村，这种融合就越深入；即使是远离城市的乡村，村民也需要从城市获得必要的生存资源。

近来，有学者提出中国正在从“乡土中国”变成了“城乡中国”，这种提法与“城乡社会”出于共同的时代感受。从城乡关系的角度来看，这个提法主要有两层内涵，第一层是从城乡二元体制到城乡一体化的制度变革，第二层是从大多数人务农到大多数人居住在城市的人口结构变化。具体来讲，经济学家周其仁和刘守英在提出“城乡中国”时更关注土地制度这样的普遍性制度问题，而人类学家赵旭东提出的“城乡中国”则突出了整体的文化转型问题。

“城乡社会”与“城乡中国”的概念有几点重要的不同。

其一，历史和逻辑起点不同。经济学家的“城乡中国”概念以1958~1978年间的计划经济和人民公社时代为起点，但在“城乡社会”的概念中，这个时代只是一个短暂的过渡时期，不足以成为思考中国城乡关系本质特征的出发点。而人类学家的“城乡中国”虽然看到了中国城乡关系的历史延续性，但主要关注的是生活层面，对于系统层面缺少深入论述。

其二，与“城乡中国”相比，“城乡社会”在肯定从城乡二元体制到城乡一体化发展的间断性的同时，更强调中国城乡关系内在的延续性。在“城乡社会”的视角下，有两类机制将地方社会融为一体，一类是普世性机制，比如市场体系、基础设施、公共行政制度和各种基本公共服务体系等；另一类是本土性机制，主要是中国式的单一制国家体制、市管县体制、当代的干部人事制度、土地公有制和集体土地征用制度、身份制度和家庭制度等。前者是在主体间权利-责任的清晰划分基础上的“分得清”与“合得来”，后者则以权利-责任的统一性为基础，使主体之间的关系“分工不分家”。学界一般比较关注普世性的一体化机制，但相对忽视了本土性的一体化机制。

其三，“城乡中国”的提法将村落社区看作一个完整的社会系统，这种城-乡二元的视角很容易与国家-社会的分析框架联系起来。而“城乡社会”的提法则更强调乡村社会系统对于城市和更大范围系统力量的开放性。

▍城乡中国时代的“城乡社会”

大体上讲，中国在经历了乡土中国时代和人民公社时代之后，正在进入一个城乡中国的时代。

近几十年来，城市在我国国家行政体系和人民生活中的地位大幅提升，这是我国城乡关系史上的重大变化。在乡土中国时代，很多地方虽有“城”却没有发达的“市”，“城”并没有在地方市场体系中取得控制地位，因此也就没有发达的城市社会。而在计划经济时代，基于城的“市”虽然也不发达，但城市里却集聚了现代的工厂和工人，这使得城市社会取得了整体凌驾于乡村社会的地位。这个时代的城乡二元体制在表面上将城乡分割开来，实质上却将两者空前紧密地粘连起来，彻底消灭了古代“帝力于我何有哉”的乡村生活理想。

改革开放后，乡村的依附地位没有发生根本改变，乡村既要为城市提供各种廉价资源，也要准备好为城市承担种种风险。进入20世纪90年代以来，通过市管县体制、乡镇合并、公有土地制度以及集体土地征用开发制度，各个大小城镇纷纷强化了对于辖域内乡村的控制。这样一来，传统郡县制中“城市属于地方”的逻辑就转变为“地方属于城市”，形成了区域性的“城市地方体制”。

随着城市化的深入，中国越过了小城镇全面发展的阶段，直接进入到大城市称王的时代；大城市直接控制的地方和乡村范围不断扩大，城市地方体制愈发强大。与此同时，城市生活也取得了优越于乡村生活的形象和地位，传统的乡村生活理想已经瓦解，而新的理想乡村生活模式还没有形成。“城市让生活更美好”不仅是一句口号，也成为人们的普遍观念。在广大农民尤其是年轻农民心里，进城安家无论美好不美好都是当然的选择。

城市地位的提升不断重构着城乡之间的粘连关系。在传统的乡土中国时代，城乡之间的粘连主要是通过赋役制度、租佃制度和身份制度等来维持。在这些制度的基础上，形成了乡下农民对城市官僚和各类地主的人身依附关系。建国以后，国家取消了租佃制度，建立集体经营制度，在改革开放以后又转变成家庭经营制度和规模化经营；赋役制度一度得到强化，但最终被取消；而城乡分隔的身份制度虽然被弱化，至今仍在不断延续。经过这些变革，今天出现了一些新型的城乡粘连机制，主要包括四大类：

1.土地公有制是最为根本的城乡关系连接机制。土地公有制度派生出了中国特色的集体土地征用制度，政府垄断了农用地向建设用地转化的市场。由此带来的土地增值收益，很大一部分成为整个地方社会的公共财富，主要被用于城市发展。此外，国家不断强化建设用地总量控制、用途管制机制以及基本农田保护机制，城市政府普遍采取增减挂钩和占补平衡的方式获得农村土地，使得城市不仅直接控制近郊，还可以动用所辖边远乡村的土地资源。农村的集体土地所有制不仅在系统层面建构了城乡粘连关系，也是连接乡村和大部分进城务工者的纽带——由于国家坚持农地的集体所有权和保护农民的家庭承包权，农民在外出务工乃至在城市定居之后，也不会失去集体土地的承包权。

2.单一制国家制度也是塑造我国城乡关系的一个根本体制，它使得不同地方之间的权力关系在一定程度上内化为不同级别的政府或领导之间的权力关系。这是一种相当灵活和模糊的内部关系。其中，市管县体制对于城乡关系的影响尤其巨大，它以下管一级的组织人事制度为基础决定了发展权和财政收益在不同地方之间的分配。各地方都存在一种“按级别发展”的发展权分配模式，上级政府在获取各类项目和资源时具有优先权，下级政府即使得到了项目和资源，其财政产出的分配也是通过一个不对等的博弈过程来完成的。在市-县（区）-乡（镇、街）-村这四个层次的地方性社会中，地级市越来越强势，发展权越来越向地级市集中。在发展资源有限的条件下，乡村的发展能力首先被弱化了，在城市工业区以外的乡村企业的生存环境越来越严苛，有的地方甚至取消了村一级乃至乡（镇、街）一级的工业经济发展权。

3.具有强大再生能力的城乡身份制度。中国从古至今都存在基于地域的身份制度，只不过很少会精准地按照城乡划界。在计划经济时期，这种身份体制依照产业划界，而产业按照空间布局，国有工商业所在地都被视为城市区域，因此形成了一种身份结构与空间结构的对应。这其实是偶然的和暂时的。户籍制度的存与废不能改变中国的身份社会的特征。今天我们谈论较多的基本公共服务的均等化，被均等化的也只是“基本”的公共服务，而享受了“非基本”公共服务的居民绝大多数还是居住在城市中。

当代身份制度的源头有两个，一个是具有传统色彩的国家干部制度。由于国家干部主要居住和工作在城市，因此身份制度的地理中心只能是城市，并从城市向外推展开来。另一个是城市本身。不同城市之间，市民的待遇有很大不同，虽然公民权趋于一致，而市民权却保留了地域差异。尤其对外地进城务工者来说，流入城市的市民权是比较封闭的，这形成了一种所谓“福利性地方主义”。

4.中国人的家庭关系是中国式城乡关系的重要纽带。这一纽带是在生活层面上的。常住城市务工的农民之所以被看成是农民工，不仅仅因为城市没有真正接纳他们，也是因为他们没有告别自己在农村的原生家庭。实际上，即使农民工得到了城市户口，也未必就要告别自己的原生家庭。这是因为中国农民的城市化并不是一个个农民个体的市民化，而是他们所连带的一整个家庭的城市化，即“到城里安家”。所以，我们会看到人们努力在城里买房子而不愿意租房子，因为这是在“安家”。即使买了房，安了家，如果没有老人的帮助，新市民的家庭也很难运转。可见，一整个家庭的迁移比个体的迁移要困难得多，而如果未能在城市买房安家，也就无法实现所谓的市民化。因此，大多数农民工长年停留在一种“城乡两栖”的生活状态中。

城乡两栖的生活模式有很多种。有的人过的是一种每日往返模式，白天到城镇上班，晚上回来家住；有的人是每周往返的模式，周一至周五在城镇上班和居住，周末回到乡下和父母团聚；有的人是按四季来区分的模式，比如在农忙时节回家务农；有的人是一年一往返的“逢年过节”模式，或者比较频繁的“常回家看看”模式；还有的人是以一生的历程来安排自己的城乡两栖，计划在退休之后告老还乡，或者在孙辈出生后进城和子女团聚。中国家庭文化的这种强大韧性，为广大进城务工人口提供了可靠的社会支持，即使到了最凄惶的境地也还心有所系、有家可回。如果没有这样强大的家庭纽带，我们难以想象中国在高速转型的过程中如何维持基本的社会秩序和人心秩序。

基于以上几种城乡粘连机制，我们可以说当代中国社会依然是一个“城乡社会”的体系，而难以真正进入一个纯粹的“城市中国”时代。在这一社会形态中，虽然城市看似保持着对于乡村地区的强势，但它其实难以摆脱对乡村地区的依赖。事实上，这种独特的城乡粘连状态与中国在全球政治经济体系中的位置是相匹配的，它增强了中国应对复杂国际竞争形势的能力。

今天，“城乡社会”的形态还在发生进一步转型，这种转型有三个基本的方向。第一个方向是城市地位进一步上升。如图1所示，越来越多的县改成了市或者区。在这个过程中，城乡一体化不断地深化。

（图1）

第二个方面是城乡关系的日趋紧密，或者说城乡统筹的力度越来越大。城市进一步上收所辖乡村的发展权，强化对其的社会治理，加大对其的反哺力度。结果，越是在经济发达的地区，县乡级政府就越缺乏自主权，其乡村发展反而有可能比其他地区受到更多限制。

第三个方向是城乡关系不断趋于理性化，部分地改变了城乡的粘连状态。作为城乡关系纽带的家庭，尤其是城市新生家庭与农村原生家庭之间的关系不断趋于理性化，越来越多的子女通过向父母支付报酬来代替回家看望。社会的法治化也促进了城乡关系的制度化，特别是区域总体规划对于各级政府的约束力越来越大，这从空间的角度框定了城乡之间的利益关系。国家提出的“城乡融合发展”理念也促进了城乡关系的理性化。这个理念的核心在于要进一步将乡村的资源变成资产、将农民变成市民，在保持城乡粘连关系的前提下，强化土地的使用权，使得乡村的资源和人力可以更加自由地流动，也使得城市的资本可以更加顺畅地进入乡村集体。

▍“城乡社会”的地方差异

“城乡社会”以“地方”为单位，而各个地方的城市和周围乡村凝聚在一起的机制、程度和结构状态都有所不同，因此形成了城乡关系在不同地域的差异性。

（一）地方独特性造成的差异

地理环境对于一个地方的城乡关系影响很大。历史上，南方山区和水乡的人们更加依赖于市场，因而形成了以集市为中心的区域社会；而北方平原地区的市场化程度相对较低，因而形成了较强的村落认同。所以在民国时期和建国初期，南方的基层政府是乡政府，而北方是村政府。又比如，在农业生产方式高度依赖家庭经营的北方地区，人口外流就比贸易发达的南方少，乡村经济抗拒城市化冲击的能力也比较强。地理环境是一个十分基础性的变量，它会通过下面诸多变量曲折地影响到城乡关系。

地方文化也能够影响城乡关系。比如在南方地区，城市对于周边地区的市场控制能力比较强，城乡关系中的市场关系更加突出；而在官本位文化较为盛行的北方地区，城市更加依靠行政力量实施对于周边地区的控制，城乡关系中的权力关系更加突出。又比如，在村落比较团结的珠三角和浙南地区，农民更有能力从工业化和城镇化的过程中获得好处，比如建立大面积的小产权房，甚至形成一个农民城镇。此外，一个地方的文化圈往往与该地的城镇村体系在空间上重合，比如一个县域的城乡社会往往与该地的方言区域重合，而长三角城市群则与该地的吴文化圈相重合。

一个地方的发展模式也深刻影响着当地的城乡关系。当前中国城市发展模式的核心是工业化和城市化，对土地要素依赖较深。城市财政对土地财政的依赖程度，是当前标示城市发展模式差异最常用的指标。越是依赖土地财政的城市，其对所辖乡村地区的土地开发权的控制就会越严格。在不同的工业化发展模式下，不同的工业化发展经验，导致土地增值的好处在城乡之间的分配比例差异很大。

长三角地区的乡村经济曾经有过一段集体经济高度发达的历史，这种集体经济主要是在地方政府的扶持下由基层组织来发展的，所以农村土地产权中国家治权的成分很明显，土地开发权被城市所垄断；而珠三角地区的乡村经济曾经依赖于各个镇村组自行招引外资企业，因此乡村集体经济组织也能够在很高的比例上分享土地增值的利益，形成城乡共享城市化红利的良好格局。

地方的发展水平对城乡关系的影响也比较明显。城市的发展水平决定了其对于乡村的带动能力。比如，我国东南部的城市化水平高，城乡一体化程度也相应较高；而西部新疆和西藏地区城市化水平低，城乡一体化程度也比较低。一旦城市的发展水平提高，该地方的城乡关系就会发生重大变化。

（二）区域间一体化造成的地方差异

相对于地方本身的自然、人文、行政因素的影响，各个地方之间的区域一体化所造成的地方差异正在越来越显著。在一体化的过程中，“地方”被重构，多元的中心-边缘体系被建立起来，城乡关系也就随之改变。

在一个国家内部，推动区域一体化的主要力量通常是国家行政和市场。在中国，这两种力量紧密地结合起来——当市场推动了一体化并形成了区域差异之后，国家行政力量会努力来抹平这个差异。比如，在市场机制的主要作用下，东部地区形成相对发达的经济；国家就通过行政机制大幅增加对于中西部地区的财政转移支付，又通过政治号召要求发达地区对落后地区进行结对帮扶。

不同的城乡社会由此被区分成国家经济发展的主战场和相对依赖财政转移支付的大后方。其内部的城乡关系也有差别，城乡矛盾的侧重点也有所不同。在前一种地区，乡村被强行与城市捆绑在一起，乡村发展权被人为限制，结成一个充满张力的发展共同体；在后一种地区，大规模和多条线的转移支付滋生了以城市部门和官僚为中心的乡村“分利秩序”。创造和分配财政收入的过程会引发不同类型的城乡矛盾。在大多数的城乡社会内部，这两种矛盾都是共存的，但各自有所侧重。

具体到一个地方内部，市场的一体化力量会更加突出。在这个尺度上，某个城市及其所辖乡村的区位，几乎决定了其发展水平。在经济不发达的地区，人们生活世界中的城镇村体系是不完整的、空间不连续的，人们或者局限于小的市场圈中，或者直接越过本地的城市到外地谋生。而在经济相对发达的地区，市场体系的层次比较完整，镇、县城和府城（地级市）都是人们谋生过程中经常走到的地方，城镇村体系显得丰富和连续。城市化改变了城镇村体系，先是发生了小城镇的繁荣，继而出现了县城化推动的县域经济，进而进入大城市称王的时代，远方的大城市替代了家乡城镇在人们生活中的功能。区位对于城镇村来说是一个位置的问题，而对于流动中的人来说是一个流动的目的地的选择问题。流动的出发点是比较稳定的，而目的地是可以选择的。从系统结构的角度来看，越是人口流入比较集中的地区，也越是处于市场体系的中心位置；从人的生活的角度来看，越是人口流入比较集中的地方，其距离自己家乡的平均距离就越来越远。

▍结语：“城乡社会”概念对于城乡关系研究的意义

本文提出的“城乡社会”概念可以帮助我们在城乡关系这一维度上把握中国社会的特质。这个概念一方面提醒我们关注中国城乡关系的历史连续性，在承认连续性的前提上再来分析不同时代的差异性；另一方面也提醒我们在国家层面的宏观体制之外，关注城乡关系天然的地方性。

由城乡社会这一概念，可以发展出研究地方社会尤其是县域社会的一个框架。当村域社会瓦解、逐渐失去作为研究单位的意义之后，对于更大范围的地方社会，尤其是县域社会的研究正在成为时代之需。城乡关系为此类研究提供了一个很好的切入视角。在生活层面，不同地方的城乡关系深刻影响着当地的日常生活。在系统层面，县域层级的许多现象都是理解地方社会和城乡关系的线索。如果我们能够把握其中的几条主线，或许可以更好地理解中国城乡社会运作的内在逻辑。