地方债务｜把握关键现实问题，抓实化解地方政府债务风险

政绩观不正确，受举债冲动和举债恐慌双重影响，地方政府债务规模持续扩张，债务风险随之发酵并加重。图为2019年11月21日，贵州独山县净心谷景区内耗资两亿元建起的“天下第一水司楼”。 人民视觉 资料图

本文认为，我国应积极转变地方领导干部政绩观，加快推进地方融资平台公司的市场化转型，稳妥化解存量隐性债务，切实开展财政金融协同创新，加强地方政府债券预算管理，为抓实化解地方政府债务风险提供制度保障和政策工具。

一、地方政府债务管理的制度安排

2014年《预算法》修订后，中央政府出台了一系列政策法规，治理地方政府债务问题。

2014年9月发布的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号文）要求，明确划清地方政府与融资平台公司界限，政府部门不得通过国有企事业单位等举债。自此，地方政府举债启动了“开前门、关后门”的新模式，地方政府可以通过发行债券（包括一般债券和专项债券）的方式举借债务，用于支持当地经济社会发展。

为开大开好地方政府举债的“前门”，《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）要求对政府债券发行进行限额管理，控制总量风险；国务院办公厅印发的《地方政府性债务风险应急处置预案》制定了应对地方政府债务风险的具体措施；《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）、《关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号）和《中共中央 国务院关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27号）等通知和意见则要求严控不符合相关法律和政策规定的新增债务。

二、地方政府债务管理面对的挑战和问题

截至2021年1月末，我国纳入预算管理的地方政府债务余额共计260208亿元，其中，一般债务129495亿元，专项债务130713亿元，严格控制在全国人大批准限额之内。

虽然总体风险可控，但目前我国地方政府债务管理仍面临以下两方面严峻挑战。

一是“前门”开得还不顺畅。一般债券以某省份的一般公共预算收入（主要是税收收入）作为还款来源，专项债券（包括普通专项和项目专项）以该省份政府性基金预算收入（主要是土地出让金）或项目收入作为还款来源。相对落后地区综合财力和项目收入有限，导致这些地区较难借助发行政府债券筹集足够资金，以满足当地经济社会发展需要。

二是“后门”尚未关严堵实。2015年以来，融资平台公司债务规模（包括标准化的城投债和非标准化的银行贷款、信托和融资租赁等）仍不断增长，导致地方存量隐性债务化解进度缓慢，并由此引发一系列债务风险事件（如云南省国有资本运营有限公司和青海省投资集团有限公司等省级平台公司延期兑付债务本息）。

2018年至2020年，笔者多次赴江苏、浙江、安徽、山东、四川和云南等地走访省、市、县各级财政部门，与乡、镇、街道和工业园区等基层政府部门负责人以及融资平台公司和相关金融机构负责人等广泛交流。结合实地调研，笔者认为，目前我国地方政府债务管理面对的上述两方面挑战与以下关键现实问题密切相关。

首先，过分注重经济增长的政绩观不利于防范化解地方政府债务风险。

中央一再强调，各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量，终身问责，倒查责任。这一重要指示首先提到要树立正确政绩观，而后是其他措施，有科学依据，抓住了问题关键。

政绩观不正确，受举债冲动和举债恐慌双重影响，地方政府债务规模持续扩张，债务风险随之发酵并加重。一方面，为短期内实现相对突出的经济增长业绩，一些地方的领导干部利用土地等国有资产，借助融资平台公司频繁举借债务，大干快上各类项目。另一方面，持续的举债冲动导致地方政府债务规模超过当地综合财力承受能力时，由于债务存量和投资项目（含已投和拟投）的刚性支出，又产生一定的举债恐慌，主要表现为地方政府利用各种方式进行违法违规举债以维持债务偿付能力。

其次，地方政府与融资平台公司关联紧密、政企难分，加大了化解存量隐性债务的难度。

国有资产和政府信用金融化是联系地方政府和融资平台公司的两个纽带。一方面，国有资产（包括土地、基础设施和棚户区等）是融资平台公司的主要资产，资产规模是融资平台公司获取金融授信额度和发债额度的重要依据。例如，土地资产可抵押给金融机构，基础设施和棚户区资产可以在建工程或应收政府部门账款等形式抵押或质押给金融机构。国有资产还是地方政府与融资平台公司建立资金往来的主要渠道。例如，地方政府委托融资平台公司开发土地、代建基础设施或改造棚户区，并以综合成本加核定利润等方式回购上述资产，来自政府部门的资金构成融资平台公司重要的还款来源。

另一方面，融资平台公司向金融机构和资本市场举借债务有赖于政府信用的金融化。典型如，当前融资平台公司的信用评级主要取决于当地政府综合财力和政府提供的各类资产、担保或增信措施等。依托政府信用获得的高级别企业信用评级，有助于各地融资平台公司以较低的融资成本发行城投债或申请银行贷款，这为存量隐性债务借新还旧提供了便利，不利于融资平台公司的市场化转型。

第三，地方政府债务呈现日益明显的区域异质性。

我国不同省份在资源禀赋和经济社会发展等方面存在差异，导致地方政府在债务的举借、使用和管理等方面存在区域异质性。具体表现为举债过程中金融工具组合、融资效率和综合成本、债务资金主要投向、使用效率和市场化程度等不尽相同，各地对债务管理（包括流动性管理、久期管理和风险管理等）的相关认知也各有侧重。

例如，经济社会较发达地区的债务资金投入重点已由基础设施建设等转向经济发展方式转变（包括生态文明建设等），开始追求城市内涵发展；相比之下，正在进行产业转型升级和大规模城镇化建设的地区，债务资金投入仍集中在基础设施建设等方面。

区域异质性导致我国不同地区的地方政府债务增长和风险出现分化。中西部地区基础设施建设压力较大，而这些地区财力有限，利用土地等国有资产维持项目财务平衡的能力也不足，导致其仅靠发行政府债券难以满足资金需要，往往不得不“挤偏门”，利用真债假股等方式违法违规举债，加重地方政府债务风险。

三、防范化解地方政府债务风险的措施建议

首先，地方领导干部要加强理论学习，树立正确政绩观，以从源头上遏制地方政府债务风险。

一是以2019年中共中央办公厅印发的《党政领导干部考核工作条例》和2013年中共中央组织部发布的《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》等文件为指引，完善地方领导干部考核评价机制。

例如，由于不同区域、不同层级的地方政府面对不一样的发展压力，不同年龄段的领导干部晋升压力也有差异，可按区域、层级和年龄等维度进一步细化地方领导干部考核评价指标及权重，避免因发展压力或晋升压力出现“突击举债”等现象。

二是坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，结合十九届五中全会精神，对县处级及以上地方领导干部加强政绩观和风险意识等教育，消除举债冲动和举债恐慌等错误意识，促使地方各级领导干部带领相关部门和机构依法科学举债。

其次，加快推进地方融资平台公司市场化转型，化解存量隐性债务。

一是精准界定地方融资平台公司，建立健全地方融资平台基础数据库。依托《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号文）、《关于贯彻国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知相关事项的通知》（财预[2010]412号文）和2011年银监会《关于地方政府融资平台贷款监管有关问题的说明》等文件，根据债券资金使用的前端是否存在替地方政府融资或（和）投资的行为，或（和）在偿还债券资金的后端是否依赖来自政府部门或其他融资平台公司现金流的行为，科学界定地方融资平台公司。以此为基础，逐步完善地方融资平台公司的信息收集和债务特征分析，为准确掌握不同类型融资平台公司的债务特征和转型难点以及地方存量隐性债务规模、构成和风险等提供可靠数据。

二是分类、分步推进地方融资平台公司市场化转型。综合考虑功能、行业、区域和层级等不同维度，建立“多维分类特征分析表”（包括初级分类表、次级分类表、基本单元和关键要素等），明确不同类型地方融资平台公司市场化转型的难点和可行方向，据此制定分步骤实施的转型措施，既要切断地方政府对融资平台公司的资产延伸和风险联保、避免政府信用过度金融化，又不影响地方经济社会平稳发展。

第三，切实开展财政金融协同创新，优化地方政府债券，更好服务区域均衡发展。

一是积极探索专项债券与其他融资方式的组合，为地方政府更好投入到构建新发展格局等国家重大战略和“六稳”“六保”等重要任务提供规范和安全的投融资工具。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字[2019]33号）明确提出“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金”，并鼓励金融机构提供配套融资支持。地方政府与金融机构应抓住这一机遇，稳妥探索“专项债+市场化融资工具”等新的投融资模式，利用市场化金融工具为财政资本性支出提供可持续资金流。

二是加强地方政府债券项目预算管理，帮助相对落后地区科学管理地方政府债务。建议以《财政部、自然资源部关于印发<土地储备项目预算管理办法（试行）>的通知》(财预[2019]89号)为基础，陆续出台系列政策文件，将与地方政府债务紧密相关的土地等国有资产逐步纳入地方政府债券全生命周期预算管理，对项目节点进行绩效评价，实现债务资金总体收支平衡和年度收支平衡，为综合财力较弱、项目现金流有限的中西部省份积极又不失审慎地利用地方政府债务发展各项事业提供政策工具。