从金融领域到数据治理，问路监管沙盒

文/陈根

在互联网技术的加持下，金融行业发生了显而易见的变化。金融科技日益成为经济社会信息化水平提高的一个重要方面，也是全球金融创新的热点，并且逐渐成为未来金融业竞争的重要领域。但同时，金融的创新往往伴随着对传统制度、体系和结构的“破坏”，这一“破坏性创新”的特质令监管陷入两难。

面对如何建立大型互联网企业有效的监管框架，在金融安全和金融创新之间取得平衡的问题和风险，监管沙盒应运而生。作为一项起源于金融领域的监管创新模式，“监管沙盒”机制在数字治理领域的应用也正逐步增多。

从金融科技到数据治理，如何发挥监管沙盒的效用，在更低的数据保护合规的不确定性下，提升整体公共福祉，还需要人们更多的智慧。

金融科技的监管沙盒

沙盒原为计算机术语，表示能够为运行中的程序提供隔离环境的一种安全机制，一般在试验一些难以预知或判定风险的程序时使用。其能在保证测试环境真实、测试方法准确的同时，不对“盒外”数据和程序造成影响，从而保证安全。

监管沙盒则属于监管科技或金融科技监管的有效组成部分，由英国政府于2015年3月率先提出。按照英国金融行为监管局的定义，“监管沙盒”是一个“安全空间”。在这个安全空间内，金融科技企业可以测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式，而不用在相关活动碰到问题时立即受到监管规则的约束。

比如，英国金融市场行为监管局（FCA）根据申请者的具体情况来给予完整性授权或限制性授权，取得授权的企业进入虚拟沙盒测试。测试过程有监管、监督机构负责保护消费者权益，监督测试企业不能违规操作，研究中心的专家组会给监管机构提供专业上的支持和帮助，如果测试结果良好创新企业可获得技术许可，投放社会。

监管沙盒计划在推出之时就受到了国际上的广泛欢迎。2016年初，澳大利亚和新加坡的金融监管机构就与英国金融行为监管局签署了合作协议，各自对所制定的监管沙盒计划在国内征求意见。其中，新加坡为了加强国家在区块链技术上的发展，表示欢迎各类金融创新，哪怕和当前法律法规有所冲突也不用担心，并且，即便业务被官方终止也不会追求法律责任。

美国为了保持和英国、新加坡、香港等地的竞争力，财政部讨论了简化支付系统的技术，并且提及创新监管沙盒的发展。2016年8月，美国股票市场结构咨询委员会高级副总裁在纳斯达克开场发言中提出，“监管沙盒”概念可以延续到市场，并提倡使用市场模拟加速推进。

在中国，2019年底人民银行启动金融科技创新监管试点，即中国版“监管沙盒”，在北京首先推出后，稳步向其他地方纵深推进。截至2020年8月，9个金融科技创新监管试点（监管沙盒）已全部落地，覆盖北京、上海、成都、广州、深圳、重庆、雄安、杭州、苏州9个城市，90多家金融机构和科技公司以单独申报或联合申报的方式，产生60个项目进入沙盒测试。

可以说，监管沙盒给金融科技的新产品、新业务、新模式提供了探索空间，促进企业更好发展的同时也为相关的监管提供了双向互动的机制。监管沙盒减少了金融创新投入市场的成本和时间，经过监管部门的测试认可再进入市场能够保护投资者利益。

显然，健康的经营环境、完善的监管体系将为互联网金融、第三方支付、供应链金融、区块链金融等业务发展创造更多可能。监管沙盒需要大数据、区块链等技术融合，但这也给新兴技术公司提供了发展机会。

当数据治理借鉴监管沙盒

监管沙盒的提出为市场创新主体和监管者协同探索未来之路提供了新的思路。可以说，相较于试点试验，监管沙盒更强调监管机构与市场主体的相互协作与正向反馈，依托法律法规和沙盒协议，在沙盒各阶段采取精细化管理，从而更有效地激励市场创新、防范风险和保护消费者利益。

尽管监管沙盒起源于金融领域的监管创新模式，但监管沙盒对于数字治理各类复杂议题都具有借鉴性。监管沙盒在数字治理领域的积极效用正逐步显现，当前，数据的价值已经得到了社会的认可和重视，对海量数据聚合、加工产生的价值推动着数字经济深度发展。数据，作为新生产要素实至名归。然而，数据共享与数据隐私之间存在着众所周知的悖论。

数据共享带来了数据界限问题以及数据的非可控性问题，也让隐私和安全问题日益突显。对于数据引发的隐私、安全性等问题，能够控制数据、让数据共享造福人类的数据治理成为现代社会治理的一大主题。自2017年以来，基于监管沙盒理念的启发，各国数据保护机构、国际组织等也在隐私保护领域中进行尝试。

2017年7月，新加坡交流与信息部部长Yaacob Ibrahim宣布将在隐私保护领域建立监管沙盒机制。此后，新加坡个人信息保护委员会与新加坡信息通信媒体开发局（Infocomm Media Development Authority）合作，以“探索数据共享机制”为目的正式启动了隐私保护监管沙盒。

2018年9月，英国信息专员办公室（Information Commissioner’s Office，简称ICO）开始研究如何借助监管沙盒在促进技术创新的同时保护隐私，并在2019年3月开放第一期的报名。

国际组织方面，2018年12月，欧盟委员会在其“人工智能协调计划”的附件中提及“该计划中的试验措施（Testing Facilities）包括在特定领域且法律允许的框架下尝试监管沙盒”。2019年11月，东盟同全球移动通信系统协会（Global System for Mobile Communications assembly，GMSA）展开合作，建立了隐私监管沙盒试验空间，以探索成员国间数据跨境流动的可能性。

显然，监管沙盒除了利好科技金融的发展与创新的平衡，更是为数据市场的治理提供思路。

一方面，监管沙盒具有时限性。现有监管机制对大数据市场的监管模式依旧属于事后监管，而监管沙盒的作用时间则是在任何制度创新推向市场之前的测试阶段。在推向市场以前，入盒的企业能够同监管者展开积极、广泛的合作，并在真实世界，而不是模拟环境中去测试它们的创新产品是否满足合规要求，由此得到的结果及对产品的修正，更加具有实践的指向性。

另一方面，监管沙盒的运作更具包容性和灵活性。监管沙盒能为公共政策的制定者提供更立体的、与实践相关的经验与参照，供监管者制定更有效的法规政策。现有监管机制的重点在于要求创新符合所有已定规则，而监管沙盒则主要站在创新的角度，在保证消费者权益的原则下，就不同个案提供其能够提供的便利，以便促成创新走向市场。

在隐私监管沙盒中，监管者在数字产品或服务设计的早期便展开调研，这有助于其理解隐私保护法律法规在哪些阶段才能实现，如何得到运用。“通过设计而保护隐私”这一理念能够得到更具体化的理解，从而给相应的立法增加更多的灵活性与可适用性。

显然，监管沙盒的监管理念更具主动性。在作用方式上，现有监管机制遵循的是一种相对被动的监管逻辑，而监管沙盒机制基于监管者与企业之间的沟通，是一种相对主动的监管理念。

尽管监管沙盒作为一种监管创新方式，提供了相对包容的空间与弹性的监管方式，但目前来说，监管沙盒的探索实践仍旧处于初级阶段，涉及隐私保护领域的合规问题时也有待进一步协调。

在“监管沙盒”在数字治理领域的积极效用正逐步显现的当下，其无疑为探索数字治理未来之路提供了一种重要的方法论。如何发挥监管沙盒的效用，在更低的数据保护合规的不确定性下，提升整体公共福祉，还需要人们更多的智慧。