理论研究 | 韩晗：城市治理与工业遗产管理关系平衡机制研究：基于全国工业遗产数据库建设路径的思考

1  导论

作为人类现代化的重要遗存，工业遗产是人类工业化、城市化与走向现代文明的历史物证。“人类工业革命的历史，就是一部人类现代化的历史。”中国虽然不是第一次、第二次工业革命的原发国家之一，但是这两次改变人类的重大革命对于中国的现代化之路有着极其重要的影响，并在中国形成了数量庞大的中国工业遗产体系。学界一般认为，中国的城市化源自于近代以来的西风东渐，而这又与全球化工业运动具有一致性。工业遗产管理既是文物保护工作的重要组成，也与城市治理密切相关。

城市治理是以城市这个开放的复杂巨大的系统为对象，以城市基本信息流为基础，采用法律、经济、行政、技术等手段，通过政府、市场与社会的互动，围绕城市运行和发展进行的决策引导、规范协调、服务和经营行为。从实践层面上讲，城市治理与工业遗产管理之间的关系平衡与否，决定了工业遗产是否保护得当、利用合理与城市治理的优化是否实现。但因为两者分工目前在我国分属不同的部门，在具体研究中又隶属不同的学科，导致在工作观念、操作方法与理论阐释中都存在着较大的差异甚至分歧。

从部门分工来看，工业遗产管理权责归属于文物系统，如果被评定为省级以上文保单位，地方文物部门只有执法、管理权力，而考古挖掘资质与计划许可、文物保护工程资质审批等权力都归属于国家文物局，但城市治理却是“一地之责”，大量工业遗产处于城市中心地带，对城市治理特别是土地规划影响甚大。因此，一系列城市治理与工业遗产管理“打架”的事件层出不穷，如湖北黄石“苏联专家楼”为城区建设让路而被迫拆迁、南京下关洋行被拆成“骨架”、温州陶化罐头厂一方面被列入工业遗产名录一方面又被划入拆迁范围等等。不少工业遗产成为连片危房。

我国工业遗产管理实践与研究工作起步较晚。2006年5月，国家文物局发布了《关于加强工业遗产保护的通知》，标志着我国工业遗产实践工作的正式开始；2007年4月，全国第三次文物普查启动，工业遗产首次受到重点关注。此后，国内相关大专院校、科研院所才开始设立有关工业遗产的研究机构，中国文物学会也成立了工业遗产专委会。因起步晚，城市治理与工业遗产管理关系失衡一时难以缓解，甚至工业遗产“拆”与“保”这类早该有共识的基础问题，还一度争论不休，这使得城市治理与工业遗产管理之间的关系长期处于失衡状态。

但两者关系并非无法平衡。习近平同志视察上海时指出：“城市治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。 一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。这对于深刻认识城市治理的重要性和找准提高城市治理水平的发力点，具有重要指导意义。”事实上，两者关系失衡很大程度上因工业遗产管理科学化不足、精细化不够、智能化缺乏等现实问题所致，解决上述问题当然有助于平衡两者之间关系。

本文认为，建设全国工业遗产数据库是平衡两者关系的重要路径。2020年6月，国家发展改革委等五部委联合印发《推动老工业城市工业遗产保护利用实施方案》，明确要求“各老工业城市开展工业遗产的调查、评估和认定工作。有关部门加强对老工业城市工业遗产保护的业务指导，完善工业遗产档案记录，建设工业遗产数据库，及时向社会公布工业遗产清单。”工业遗产数据库建设也是近年来学界热门话题。据不完全统计，自2015年以来，与工业遗产数据库建设有关的学术论文有近200篇（当中中文论文近30篇），通过读谷歌学术与research gate网站联合检索，“数据库（Database）”已经成为了以“工业遗产（Industrial Heritage）”为主题学术论文的关键词之一。相关研究所涉及的内容也各种各样，如建设合作研究的学术共同体数据库，以服务工业遗产决策工作，或基于GIS建构国内具体某个城市工业遗产的动态数据库等等。此外，还包括对现有工业遗产数据库如日本工业遗产数据库的经验介绍等等，但关于全国工业遗产数据库建设路径的，则无所见。

藉此，本文拟以城市治理与工业遗产管理之间如何取得平衡这一现实问题为切入点，从科学化、精细化与智能化这三个层面，探讨如何通过全国工业遗产数据库建设来平衡城市治理与工业遗产管理二者关系，并试图提出具体对策建议。

2 问题的提出

尽管城市治理与工业遗产管理两者之间在短期内难以取得绝对平衡，但至少可以取得一个相对的平衡关系，核心关键在于：如何形成共识性的“保护/利用”定级制度，而不是各据一地、自说自话。具体而言，城市治理与工业遗产管理关系的失衡，主要体现在彼此诉求之间的矛盾，再加上主管机构权力的不对等、不同知识谱系造成思维方式的差异与利益立场的分歧等，显然会放大这一矛盾。

陈宁等人的研究显示ꎬ地方经济发展水平对于遗产保护有着正向意义。地方经济发展水平与城市治理水平具有一定的正关联性，它决定了城市治理与工业遗产管理关系的平衡程度。但我国目前经济发展并不平衡，故而工业遗产管理水平也存在着跨区域差异性，形成全国范围内工业遗产保护的共识尤其重要。

正因为全国工业遗产数据库的缺乏，这不但使得我国工业遗产的“全部家底”仍未摸清，政产学研各界对工业遗产的总体状况仍缺乏足够了解，更使得个体工业遗产面临“保护/开发”的具体决策甚至“拆”或“保”的争论时，难以有据可依、有级可定、有规可循。本文认为，以全国工业遗产数据库为基础的共识性平台的建设，或为破题之术（图1）。

2.1工业遗产总体观的建构

因为城市治理与工业遗产管理的关系失衡，导致目前不少事关工业遗产的决策缺乏“全国一盘棋”的大局观，而且造成了目前工业遗产管理理论化较低，从以往的研究成果来看，国内学界对工业遗产概念、价值等方面的研究成果，多局限于工业遗产的经济学视角或建筑艺术学视角。在研究学科方面，可以看出以建筑学为主的建筑及相关学科占有绝对的优势，其他学科则介入不足，这使得许多现实问题鲜有理论回应。因此，政产学研界应将工业遗产管理置于包括社会结构变革、文化环境变迁与城市改造更新的城市治理工作之中，以动态、全貌、科学的总体观来把握工业遗产管理。

工业遗产的总体观应当包括如下三个维度。一是地域上的总体观，即将全国工业遗产视作一个整体，进行总体布局、系统规划与全面研究；二是管理上的总体观，即将城市治理与工业遗产管理合而观之，既考虑工业遗产的保护、开发等问题，更应虑及工业遗产、城市改造更新与土地规划之间的关系；三是类型上的总体观，经过了城市改造更新之后，工业遗产的分布逐渐从有序过渡到无序，应当对不同的工业遗产在类型上有一个全国范围内的总体认识，如码头工业遗产、矿山工业遗产等等，从而制定与之相适应的保护标准。

建构工业遗产总体观实际也是国际工业遗产界的共同难题，但并非无计可施，一般来说，在处理工业遗产与城市治理时，会兼顾多方利益建构一种复合多元价值观的参评体系。本文认为，以“云数据”为核心的全国工业遗产数据体系在较大程度上可以纾此困局。大数据的客观性、全面性与精确性，将在平衡城市治理与工业遗产管理两者关系中有积极作用。

2.2工业遗产管理观念的转变

作为城市化的重要遗存，工业遗产主要分布在各城市中心地带。但因城市治理与工业遗产管理关系的失衡，再加上城市间发展不平衡，导致相当多的一批工业遗产在经济发展较差、观念较落后的城市中被毁坏甚至拆除。因此，工业遗产管理亟需观念上从单向理念转向复合理念的转变。

单向理念指的是在工业遗产管理观念上，将保护与开发、修缮与利用、文物保护与城市更新相对立。这导致了工业遗产既无法活化改造，亦难服务于城市更新。我国工业遗产主要集中在京津冀和长江中下游两大地区，总体东多西少，且多集中在省会城市。不同城市之间存在着明显的发展不平衡与观念的差异性，在相当大的范围内，单向理念主宰着当地工业遗产的命运。

调研发现，目前我国工业遗产目前总体呈三种情况：一是国家或区域中心城市的工业遗产不但得以有效保护，而且也得到了合理利用，处于管理较为得当的层面；二是一些省会或省内重要城市的工业遗产，基本上处于保护、闲置或待利用状态；三是经济水平较差的城市，工业遗产基本上自生自灭或被拆除。在现实情况下，我国工业遗产管理的水平并非完全由遗产本身历史文化价值决定，而是与遗产所在地的经济、观念等客观因素直接相关，这也是单向理念泛滥的原因所在。

单向理念向复合理念的观念转变是世界工业遗产界的共同问题，举例而言，法国部分城市因为经济衰落，使得工业遗产存在保护无策的局面。但当地文物部门以历史空间数据基础设施（HSDI）取代传统的地理信息系统，将工业遗产管理与城市复兴相结合。针对处于经济不发达地区的工业遗产，应当借助全国工业遗产数据库，根据分级分类标准，在对相关指标进行综合考量之后，为具体工业遗产制定改造更新方案，以城市复兴为抓手，推动工业遗产街区的现代化改造，使之在保护工业遗产的同时，成为具有居民容纳量与公共空间的现代化街区。就此而言，在推动工业遗产管理观念的转变中，应当重视数据库技术的应用。

2.3先进技术的介入

先进技术介入本是近年来我国遗产保护工作的重心，但因为工业遗产管理起步晚，造成先进技术介入率不高。这使得我国工业遗产管理技术含量有限，许多地区的工业遗产甚至沦为近似于美国锈带地区的“危房群”，造成了城市治理与工业遗产管理的“双输”局面，导致两者关系进一步失衡。

就目前技术介入而言，人工智能、虚拟现实、增强现实、云数据、3D遥测成像等技术已在全国重点文物、重要历史档案与重点古籍的数据库建设中得到广泛应用，数字化、集成化与网络化技术已在文物文献的管理中发挥实效。因此先进技术介入工业遗产管理并不存在技术瓶颈。

全国工业遗产数据库是先进技术介入工业遗产管理的重要抓手。学界目前对于工业遗产数据库的讨论仍集中在关注一般意义上的地理信息系统或档案信息数据库上，对于以服务决策的数据库仍缺乏足够重视。再加上数据库建设目前仍停留在经验介绍而非实践阶段，这使得大量尖端科技人才无法流入工业遗产领域，而在国内高等（职业）教育体系当中，工业遗产相关人才培养又未完全专业化，上述实际都是加剧城市治理与工业遗产管理关系失衡的不利因素。

3 数据库建设路径：科学化、精细化与智能化

从技术上看，本文所言之全国工业遗产数据库是一个基于云储存与开放存取技术的数据归聚中心。数据是人类古已有之的产物，在数字时代之前，人类就通过卡片、纸质档案等手段建构了各种需要的数据库。早在1960－1970年代，就有人提出要为工业遗产建“数据库”的设想，譬如英国工业遗产保护先驱德卡迪（Beatrice de Cardi）曾如是定义她所期待的工业遗产数据库：“与其说（数据库）是一个全面的名单，不如说是一个指南。”

以数据库的方式统筹工业遗产管理，其他国家相关经验在建设路径上可以借鉴。比如运用航空激光雷达探测矿冶遗产（矿坑）的数据从而形成全国范围内的遥感数据库，用于监控地质灾害对工业遗产可能带来的影响。或由国家文物管理部门的考古调查职能的角度出发，建构一个研究、保护与利用三结合的遥感大数据库，如苏格兰历史文物局（HES）的快速考古测绘计划（RAMP）。此外，还有欧盟委员会的“地平线2020”计划（the Horizon 2020 Programme），当中也涉及到工业遗产的保护项目等等，这都是数据库平衡城市治理与工业遗产管理关系、指导工业遗产保护利用的示范。

伊萨贝尔·帕尔马（Isabel J. Palomar）等人认为，工业遗产数据库的建设原则首先应当遵循可复制的范例性，即建构一个可以复制的独立数据库（Independent Database）；但中国的工业遗产自有其特殊性，一是在时间上工业化远不如英国、德国等老牌资本主义国家悠久，因此不存在两百年以上极度濒危的工业遗产，二是国土面积极度辽阔，存在着内容杂、分类难、缺乏体系化管理等现实问题。藉此，全国工业遗产数据库在宏观上建议按照如下原则：以某个具体且有代表性的城市为标准，建构一个集影像与文献、地质与气象灾害实时监控、城市规划与区位因素、GIS数据等指标于一体的独立数据库，然后以此为参照，再建构不同城市但规模有差异的同类数据库，并陆续将数据信息汇总集中，最终形成全国范围的总数据库。

此外，在具体运营中，还应借鉴国际上通行的自由内容（Free Content）与开源（Open Source）方案。一方面，数据库应当包括工业遗址3D成像、框架与各项指标的制定以及其管理、维护，这应由国家文物管理机构牵头完成；另一方面，除了专门的文物管理机构之外，全社会任何人都有权力发现、记录或分享每一处工业遗产，并就其情况上传至数据库，最终由专业人士审定、勘察、发布并不定期随时更新，而所有数据都将被写入区块链。

3.1科学化导向 

城市治理与工业遗产管理关系失衡还有一个原因是工业遗产管理决策科学化的缺乏，如过度保护或过度利用等等。许多具有城市审美提升能力、经济转型价值的工业遗产，因为缺乏必要的监测、评估机制ꎬ成为了城市治理与工业遗产管理的“双真空”地带，面临被拆除或是保护过度的风险。学界一般认为，工业遗产的适宜性保护及再利用的规划应该先从其具有的价值入手，以此来决定工业遗产是否具备保存和后续的规划价值。以复合理念与先进技术推动决策的科学化，应是全国工业遗产数据库建设的导向之一。

通过数据库的具体量化指标为工业遗产定级，从而对国内工业遗产的“家底”有一个准确、精细的把握并予以系统化分级是行之有效的方案。举例而言，针对某一个具体的工业遗产，可以建构濒危程度、利用价值、利用难度、应保程度、人流数量等五个指标，并形成可视化、实时性的监测系统，最终立足全国大局对某个具体工业遗产动态评级。

事实上，目前将类似方案放置在针对有争议或是重点关注的工业遗产进行动态监控的尝试，但只是基地理信息系统进行观测。但工业遗产本身具有复杂性，除了地理因素之外，还包括地质、气象、水文、城市规划与历史文化等多重因素，故而应当借助科学性导向的全国工业遗产数据库，最终形成更具公信力的评判框架。

3.2精细化导向

与其他物质文化遗产的区别在于，工业遗产具有多样化特征，既包括矿山、厂房、铁路、水坝，也包括码头、车间、社区等等，不同的工业遗产很难按照某一个标准进行定级。因此在指标设置与具体评级上必须是多元且动态的，这要求全国工业遗产数据库建设必须要以精细化为导向，以对具体的工业遗产进行准确、公正、客观的兼顾性判断。

精细化是指将全国工业遗产按照不同级别、不同地域、不同规模进行分类，推动工业遗产保护的类别化、利用的多样化与管理的人性化，从而达到具体问题具体对待的细化标准，这就要求在管理过程中杜绝粗放式、形式化，摈弃之前“一阵风”式的保护、“一刀切”式的利与“一张纸”式的决策。

实际上，目前工业遗产仍然是按照我国“四级文物保护”的级别来定级，但这种定级方式难免精细化不足。不少工业遗产始终处于使用状态，当中既有优秀历史建筑，同时也有新近建设的厂房，而且许多工业遗产处于城市中心，如果全部划为“重点保护文物”不但既不利于利用，还会加剧城市治理与工业遗产管理间的失衡。随着我国城市化的进程快速推进，较多列入文物保护单位名录的工业遗产实际上处于“只保护不利用”的闲置状态，游客寥寥，参观价值乏善可陈，社会教育意义也难以彰显，价值流失较为严重，“保护过度”显然违背了文物保护的初衷。

但另一方面值得重视的是：与许多国家相比，作为文明古国的中国，“工业遗产”在文物遗存当中只能算是“小弟弟”，因此长期鲜以遗产珍视之。工业遗产所处位置大多具有经济区位优势，如果未能列入“省保”或更高级别，受城市土地利用利益驱动影响，它们往往在城市更新改造前被拆除，就算“逃过一劫”的一部分遗产，也在闲置过程普遍缺乏保护，并在自然环境的侵蚀下难免遭到破坏，甚至在“保护不足”中灰飞烟灭。

无论是保护过度还是保护不足，归根结底仍是精细化不够的问题。全国工业遗产数据库建设必须因地制宜，结合当地经济、人文、地理等因素与工业遗产本身的结构、材料、历史等因素进行特殊化、个性化、专业化的动态评估，这里可以借鉴英国的濒危遗产登录方式 “濒危遗产”，由国家和地方政府进行评估，建立濒危程度分析，帮助确定遗产保护优先权和资金分配。

具体来说，在参考国际相关标准基础上制定五个分级方案，即“完全保护”、“保护性开发”、“改造性开发”、“部分拆除”与“基本拆除/原址重建”。而上述五个分级方案，则通过改造方向、改造路径、改造要点与环境改造等四个参照指标的模型进行统筹决定（图2）。

每一个指标可以作为具体工业遗产本身的评分标准，但并非恒定而是动态加权之后的结果，加权方式则按照不同遗产的类别进行制定。同一个工业遗产，在不同的时期，其改造的策略、方向或并不相同。这既与工业遗产本身的状况有关，也与周围城市环境、城市不同时期的发展定位相关，因此需要依靠数据库进行精细化的科学决策，从而进一步平衡城市治理与工业遗产管理之间的关系。

3.3智能化导向

智能化是任何数据库建设的核心，就全国工业遗产数据库而言，智能化应当包括区块链（不可修改性）、共享计算（算法先进性）、遥感测量成像（精准性）、人工智能（图像语言识别与模拟）等前沿技术。

由于工业遗产所涉及的范围极广，不仅仅是工业遗产相关的建筑物、机械设备，它也包括与工业相联系的社会活动场所，例如住宅、办公、教育等机构场所等巨大的空间。城市治理与工业遗产管理关系难以平衡的关键问题是空间的争夺。如何以智能化为导向，利用数据库尽量让空间最大合理化使用，以符合各方利益诉求。在诸多智能化技术中，以区块链技术与增强现实（AR）技术最值得关注。

区块链技术是由于它的“不可伪造（修改）性”，它可以追溯到每一个信息存在过的痕迹，目前区块链技术已开始应用于文物保护工作，但主要是小型文物修复领域。之于工业遗产管理工作而言，区块链技术嵌入数据库的意义同样不容忽视。当数据库即时、客观地抓取与遗产改造本身有关的信息时，可以以哈希值的方式记录在区块链上，从而通过抓住每一个改造程序所涉及信息的共同点与连接点，形成工业遗产全程可追溯且不可修改的保护过程，避免城市治理决策中的误判与漏判。

举例而言，某地工业遗产经过数据库相关指标评判之后，决定“改造性开发”这一方案，最终目标为包括一个公益美术馆在内的商业综合体，由工业遗产管理部门与城市规划部门一同完成前期决策工作。在进行决策的过程中，首先确定关于空间的修改、再利用等关键性步骤，形成双方共识。在具体施工时，再将这些关键性步骤写入大数据库的区块链，为后续工业遗产的风险控制、继续开发与历史还原提供必要且准确的参考数据。区块链以不可逆与不可修改的特性，在当中扮演记录、作证与数据保存的作用。

而增强现实则是一种将虚拟信息与真实世界巧妙融合的技术，目前国际工业遗产界普遍将其应用于工业遗产旅游领域，但从工业遗产保护与利用的角度出发，则可以把AR技术同遥感技术一起运用在前期数据库的建设和后期的利用上，尤其通过数据库来对工业遗产进行维修、维护、保护和再建筑、再利用的时候，需要专门的团队和当地有关部门来即时监控相关具体遗产的情况并调整其定位以及发展方向，并与区块链等相关智能技术形成技术的耦合效应。

4 结语

平衡城市治理与工业遗产管理二者关系是一个涉及到各方关系、利益的复杂问题，并非只依靠全国工业遗产数据库就能解决，而必须要顾全存量规划需求大局。因此需注重不同问题的特殊性，决策是一项高度依赖人力智力的行为，技术并不能取代而只能辅助决策。

此外，还有两个问题值得在数据库建设中重视。一是在“双循环”经济大势下，尤其是以“内循环”为主的形势下，增强文旅行业与工业遗产的合作机制。从体量上看我国工业遗产的保护性开发程度远低于世界发达国家，大量散布在地级市或县域城市中心地带的工业遗产处于荒弃、闲置状态，利用数据库全面盘点、活化利用这些“家底”，不但可以有效平衡城市治理与工业遗产管理之间的关系，更有助于我国文旅行业对接“内循环”战略，这应是数据库应具备的一个功能；二是应当在建设全国工业遗产数据库的同时，在制定政策与服务决策上做到与时俱进、优化更新，对工业遗产管理大局有一个更加明确、细致的顶层设计，以推动全国工业遗产数据库建设事半功倍。

【注释】

①相关论述可参阅陈旭麓《近代中国的新陈代谢》、熊月之的《西风东渐与近代社会》与费维恺（Albert Feuerwerker）的《中国早期工业化：盛宣怀（1844-1916）和官督商办企业》等著述。

②见何悦、段续：《“拆”与“护”——工业遗产的命运困局》（新华网，2013年6月8日）、高磊《从拆到保：工业遗产迎来再生时代》（《城乡建设》，2019年24期)、李钢《工业遗产拆还是不拆》（《广州日报》，2014年12月18日)等等。

③近年来，一些其他国家的地方政府越来越鼓励公众以参与大数据编写的形式参与到城市治理当中，形成了以公众舆情推动城市治理的路径ꎬ如果将工业遗产管理视作城市治理的一部分，我们应当借鉴这一方面的先进经验。

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原文发表于《城市发展研究》2021年第2期，为该刊本期封面推荐论文。因方便手机显示，文内引注位置全部删除，敬请参考原刊。 

引用格式：韩晗：《城市治理与工业遗产管理关系平衡机制研究——基于全国工业遗产数据库建设路径的思考》[J].城市发展研究.2021(2):103-110