双循环与地方经济｜“链长制”：地方主导型产业政策的新形态

“链长制”2017年最早出现在湖南长沙。图为2020年12月19日，在实施了“链长制”的湖南株洲航空城，湖南山河科技股份有限公司的组装车间。 视觉中国 资料

在中美贸易摩擦和抗击新冠肺炎疫情等复杂多变的新形势下，中国过去加入的全球产业链供应链面临巨大考验和挑战，亟须构建体系相对完整、关联紧密、竞争力强的现代产业链，使之成为双循环新发展格局的核心基础。

这种优势互补、相互促进的国内国际双循环机制，最终必须落实在产业链中企业之间的循环关系上，必须通过提升产业基础能力和产业链现代化水来体现。产业基础能力弱，产业链的关键环节、关键技术、关键产品和零部件被人卡脖子，市场间的正常循环就实现不了。因此，如何充分发挥超大规模的市场优势，运用新型举国体制加快突破核心技术的瓶颈，以完善的国内产业链为基础构建双循环体系，是新时期我国产业政策面临的新的重大问题。

产业链“链长制”，是指由地方党政主要官员担任产业链运行负责人，对区域内一条或多条主要产业链内的企业活动进行协调管理的制度。实施“链长制”的直接目的是在外部冲击下维护产业链供应链稳定，加强产业链上下游的安全自主可控性。“链长制”2017年最早出现在湖南长沙，2019年首度在浙江全省得到推广，迄今已在江西、黑龙江等省级层面和南京、合肥、长春、深圳等市级层面推行。

“链长制”是由地方政府在双循环新发展格局下为应对环境重大不确定所发明的、具有中国体制特色的地方产业管理制度的突破性创新。在市场经济条件下推进“链长制”，有利于发挥行政机制对产业链现代化建设的协调作用，是近年来地方政府管理经济的一种新的产业管理方法。

一、“链长制”出现的背景

“链长制”的出现，并非偶然事件，而是中国经济发展过程中诸多因素综合作用的自然结果。我们具体从以下四个层次，描绘“链长制”形成及发展的图景。

第一，开发区发展模式的转型与升级。

近年来，开发区用优惠经济政策创造的“洼地”效应在弱化，政策的区域性势差在减小，土地资源在紧缺化，行政管理体制在臃肿化，开发成本不断增加，创新能力普遍薄弱，竞争优势在逐渐丧失，区内制造企业正转向更具政策优势、土地价格和劳动力价格优势的地方。从全国来讲，我国制造业低的附加值贸易活动不断让位于其他发展中国家。

在这样的背景下，按产业链运行的规律优化产业发展环境，进行强链、补链和固链，就显得紧迫和必要。这是链长制在2018年底出现于浙江省开发区，并在2019年8推向全省的主要背景。

第二，中美贸易摩擦对产业链的冲击。

2018年以来，中美贸易摩擦逐步升级，最直接的表现形式是关税战、科技战、人才战和金融战。在科技领域，美国全面强化对华高科技遏制和技术出口封锁，让中国无法获取先进科技资源，关键核心技术面临“卡脖子”局面，导致部分核心技术缺失的产业和领域面临诸多不确定性。

这样，充分发挥新型举国体制的优势和超大规模的市场优势，以夯实产业基础能力为根本，打好产业基础高级化、产业链现代化攻坚战，成为各级政府系统性推行“链长制”的重大契机。

第三，新冠疫情下保产业链、供应链的稳定。

这次新冠疫情暴发对我国产业影响，总体上分为三个阶段:在疫情暴发初期，国内企业全面停工停产；随着中国疫情阻击战取得阶段性胜利，企业全面的复工复产受制于人流和物流的中断，发生严重的劳动力和原材料短缺，导致产业链上分布于各地的企业无法协调统一行动，同时中国作为重要供应商与全球价值链上其他国家企业间的联系受到影响；第三阶段，中国抗击疫情取得决定性胜利，这时疫情开始在全球蔓延，中国企业的复工复产复销活动，受到来自国外订单减少的限制，企业所需要的进口原材料、中间品等也受到严重的影响，由此严重影响了国内产业链的正常循环。

为对冲疫情对产业链的冲击，各地在强调运用“以产业链为中心协同各地复工复产”工作机制的同时，迅速出台方案，推行由各级行政首长或部门首长负责协调的产业链链长制。

第四，后疫情时期全球产业链的重塑趋势。

新冠疫情将加剧世界各国对过去那种“全球生产、全球营销”形式的经济全球化的怀疑态度和倾向，迫使各国采取措施鼓励企业内向化发展，约束本国企业的跨国投资和布局。这样，全球产业链和供应链可能发生大面积、普遍性的脱钩与断裂。

因此，要从战略上、体制上、机制上做好全球产业链重组和安全防范的顶层设计和总体安排，链长制完全可以视为其中一项重大的决策部署。

二、链长制:地方主导型产业政策创新和演变的重要方向

中国产业政策过去的重要特点之一，是地方政府在其中的主导性作用。这种产业政策由地方政府按照追求最大化经济增长的目标，以挑选“赢家”或“输家”的办法，来选择其意欲扶持的企业目标对象，并倾斜地进行资源配置和产业管理。

这种形式和功能的产业政策已到需要转型的关键时刻。一方面，在市场取向的改革趋势下，选择什么产业，或者上马、下马什么产业，地方政府官员并不比企业家来得聪明，市场机制可能比政府在这方面更加有效。另一方面，在当今逆全球化和新冠疫情后全球产业链面临重组、松动和断裂的态势下，稳产业链供应链问题被政府置于优先级别极高的工作层面。

由此可见，在推动形成双循环的新发展格局下，过去那种“增长主义”导向的地方性产业政策，应该让位于追求增长效率和发展质量的产业政策目标。当前，重点是要解决全球产业链重组和脱钩背景下的产业链供应链稳定问题，而从中长期看，则要重点推进全球产业链集群的建设，以应对下一轮全球竞争的新形态。

“链长制”就是地方主导型产业政策从功能和形态上的一次突破性探索，其调整的方向和思路表现为以下几点。

第一，推动政府职能转型。

链长制是一个涉及在资源配置中，如何让市场机制起决定性作用，同时更好发挥政府作用的根本性问题。从这个意义上讲，链长的作用不能无限放大和延伸，要避免陷入“全能政府”的陷阱。

“链长”的作用范围和强度，应从直接干预转向有限干预，大幅减少甚至取消各种行政“指令”“决定”“管制”等直接干预手段，从干预市场、替代市场的模式，逐渐转到弥补市场不足的模式上来，逐步做到“政府的归政府，市场的归市场”。

第二，助力产业政策调整。

从产业政策逻辑演进的角度来看，既往政府执行的宽范围、多形式、大规模的选择性产业干预政策，其合理的依据已经不复存在，应让位于旨在保护竞争、促进企业创新、优化营商环境的产业政策。

一方面，逐步确立竞争政策的基础性地位，除涉及国家安全和战略以及个别衰退产业的引导外，清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，废除所有对微观经济的歧视性干预。通过放松政府管制、鼓励企业进入和退出的竞争，一视同仁支持各种所有制企业，充分发挥市场的优胜劣汰机制，促进统一透明、有序规范的市场环境的形成。

另一方面，参考发达国家所执行的产业技术政策和产业组织政策，专注于产业链的创新环节，对其基础性部分进行投资和政策扶持，不断加快本土企业技术及组织能力的积累和提升，进而辅助本土企业借助机会窗口的出现完成技术赶超。

第三，优化产业政策实施。

“链长”作用的发挥，应从“封闭运行”转为“多元参与”，通过建立官民协调、多方利益主体共同参与的产业政策制定机制，更好地听取各个市场主体以及社会团体的意见，避免由“链长”直接出台相关政策，进而形成有效、合理的产业政策，也充分反映利益相关者的诉求，以调动各方的积极性，提高政策的实施效率。

过去“重政策制定和执行，轻政策评估”的现象比较突出，即便是在为数不多的对产业政策进行评估的做法中，也大多都是“自拉自唱”，由制定政策的政府部门自行对政策的执行效果进行内部自我评估。“链长制”有明确的责任主体，往往一个主要官员负责一条地方主要的产业链，因此可以形成行之有效的督查，官员之间形成竞争机制。

如果再考虑引入第三方机构对产业政策实施效果进行规范化、专业化的独立评估，逐渐形成“协商-制定-实施-评估-反馈”的全流程治理机制，更可提高地方政府产业政策实施的精准性和有效性。

第四，促进区域政策协调。

长期以来，我国产业政策一个很大特点是存在激烈的地方政府竞争。出于地方利益、部门利益和个人利益的最大化，地方政府和专业管理部门所代表的利益集团会积极干预政策方向，促使产业政策偏好本区域、本领域的产业，对中小企业、民营企业的发展往往重视不够。

链长制应以形成具有全球竞争力的全产业链为中心，在较高的层面协调分布于不同地区、具有不同所有制构成的产业链内的企业之间的关系。

一方面，树立全产业链“一体化”发展的意识，处理好产业链局部环节和整体链条发展的关系，逐步打破区域行政壁垒和所有制歧视，发展企业主体在区域间的自我联合、自我协调和自我发展机制，在更大空间范围内形成产业链分工与协作。

另一方面，地区间应跳出僵化的行政格局，建立多样化沟通渠道和平台，积极配合国家战略部署，通过要素禀赋的倾斜性政策，发挥链长制对面临具备产业技术封锁威胁的先导产业、新兴产业的前瞻性、引导性、推动性和发展性作用，遵循本地区自然资源、劳动、资本等禀赋结构比较优势，实施错位发展。

三、链长制:实现产业链与创新链协同发展的重要手段

改革开放以来，中国基于出口导向战略最突出的表现是“两头在外”（原材料来源于国外，产品销往国外），发达国家的跨国公司控制着核心技术等附加值较高的环节，中国本土企业只参与简单的国际代工环节，自主创新能力较弱，重点领域关键核心技术缺失，产业附加值较低。

在加入全球价值链（GVC）的基础上，将从事低端制造活动积累下来的经验、知识和技术，转化为本国核心的科技和产业竞争力，进而逐步嵌入到全球创新链（GIC），实现由俘获型价值网络向均衡型价值网络的转变，既有必要性，亦有紧迫性。

突破口是习近平总书记2020年4月在陕西考察时指出的“围绕产业链部署创新链、围绕创新链布局产业链”的总体思路。

“两链”融合是实现双循环发展新格局的关键一环。产业链与创新链的脱节或矛盾冲突，最终都会体现在国内市场或与国际市场的循环不顺畅上，如中美贸易摩擦中中方企业被美国卡住了关键的软件系统和芯片供应，导致下游一系列厂家陷入困境。“两链”融合就是要在中长期突破“花钱创造知识”与“知识创造财富”之间的不协调和不衔接问题，这一思路的核心在于两个层面。

一方面，创新要围绕产业需求部署和推进，着力将科学知识转化为经济社会价值，构建起从知识创新、技术研发到科技成果转化、大批量生产的完整链条，实现强链、锻链的现实需求。另一方面，创新要适度超前，形成创新引领产业发展的格局，突破产业链拓展、延伸和提质的技术瓶颈、产品瓶颈和市场瓶颈，实现补链、创链的现实需求。

为此，在实施链长制的条件下，可以设法从做实平台载体、强化要素投入和加强政策配套等方面做好在二者之间牵线搭桥的中介事务，推动形成“两链”相互循环、相互促进的发展格局。

四、以国内循环为主致力于产业链集群建设

根据中美贸易摩擦现况和新冠疫情的冲击情况推测，未来经济全球化的基础将发生一定程度的松动，全球产品内分工将发生一定程度的收缩，全球产业链也会出现重组趋势。

主要是，全球产业链将出现纵向缩短、横向区域化集聚的现象，从而形成依托于区域性产业集群为主的全球产业链集群。其特征是，企业既嵌入GVC，又加入产业集群。这一双重嵌入特征是未来的企业组织流行模式，也是中国企业地方化与全球化融合发展的结果。

产业链集群是以国内循环为主、通过产业集群形态形成的以空间为载体的网络式产业链，吸引产业链中的国内外不同环节的企业介入，形成相对完整、基于本地一体化的产业链，用来应对各种因政治、自然等突发的偶然事件的冲击，可以大大提升产业链的韧性，为高效率的设计、采购、生产、销售和配送等创造条件，具有生产周期短、库存低、对市场响应灵敏、运作成本低和协作同步等大规模柔性生产的竞争优势。

发展产业链集群需要利用好庞大的内需市场。这主要表现在以下几个方面。

一是相对于企业的直接出口活动中产业链普遍过短的情况，构建国内地区间、城市间相互配套的产业链分工体系，有利于拉长产业链，提高产业链的“迂回化”程度，增加我国地区间、城市间贸易水平和附加价值增值率，从而形成真正巨大的国内市场循环。

二是根据当代国际贸易理论，巨大的国内市场不仅会促进我国产品生产的规模经济性，而且可以显著改善产品的多样性，提高产业和产品的复杂性程度，使产业、市场之间的联系更强更紧密。

三是加强产业链中企业之间的联系，使企业专注于产业链中的细分的专业化环节，这代表了一个国家生产复杂产品的能力和现代化水平。如果我国各地区、各城市之间专注于细分化产业分工，形成专业化的产业链或产业链集群，生产出高度专业化的、不可替代的复杂化产品，将对提升我国产业的国际竞争力产生决定性作用。

因此，为顺利实现以国内大循环为主、国内国际双循环相互促进的新发展格局，需要更加深入的国内市场开放和市场化改革，废止地方政府以邻为壑、隔断市场、封闭发展的直接干预型产业政策，通过产业链链长制等间接干预形式，逐步形成统一、开放、竞争、有序的国内大市场。

这种统一市场一旦形成，加上高度开放的世界市场，那么中国就既需要大量进口全球的产品和设备，又需要增加出口生产。随着市场规模扩大，就会促进国内各企业专注于某个产业链集群中的细分环节或零部件，以降低生产成本、提高效率和增加产出量。这既可增强国内企业的市场占有，又可进一步强化它们在产业链上的细化分工水平。

[本文原题“双循环格局下的链长制：地方主导型产业政策的新形态和功能探索”，原载《山东大学学报》（哲学社会科学版）2021年第1期。经授权刊用，有大量删节并由作者审定。具体技术细节请参考原文。]