专访全国政协常委吕忠梅：长江保护法如何协调流域各方利益？

【编者按】

2020年12月26日，十三届全国人大常委会第二十四次会议表决通过了《中华人民共和国长江保护法》。这部法律开创了我国依法开展流域治理的先河，为其他重要流域保护和发展提供了有益借鉴。从今年3月1日起，长江保护法将正式实施。时值长江保护法实施之际，澎湃新闻特推出长江大保护法律政策解读专题，通过专访国务院相关行政主管部门、立法专家、业界学者来全面阐释长江保护法的价值和意义。

从1996年直到长江保护法审议通过的24年里，吕忠梅一直呼吁为长江立法并深度参与了长江保护法的立法过程。这期间，她有种坐过山车似的感觉，一开始提出为长江立法设想时自己都不太相信，中国会为一条大河制定一部法律吗？直到如今长江保护法正式通过，她终于看到这部法律一路从不可能变成可能，并且成为一部相对成熟法律。

“国家能专门为一个流域立法正是赶上了好时代。”吕忠梅说。

全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅接受澎湃新闻专访。澎湃新闻记者 林平 图

3月1日起，《长江保护法》将正式实施，这部法律将如何促使长江流域这一巨大复杂的系统良性运转？如何协调好流域内上中下游、左右岸不同利益之间的关系？澎湃新闻（www.thepaper.cn）独家专访了全国政协常委、社会和法制委员会驻会副主任、中国法学会副会长吕忠梅。

建立长江流域协调机制让多部门管水有了“龙头”

澎湃新闻：长江是一个非常复杂的超大系统，长江流域的发展需要协调哪些层面的利益关系？

吕忠梅：长江流域几乎占据了中国的“半壁江山”，流域内的利益关系特别复杂，所以这部法律的定位就是要解决流域层面的问题。长江保护法是中国的第一部流域立法，也意味着它要解决的是全流域的问题，从根本上讲就是要解决生产用水、生活用水和生态用水这三种水之间的关系，如果三种水的关系处理不好，长江流域的保护、利用和发展都会受到影响。

第一个需要协调的是块块之间的关系，也就是协调长江流域上中下游不同区域之间的利益关系。长江流域横跨中国的东、中、西部，三个区域的经济发展水平差异很大，其发展阶段、生产方式、生活方式的差异也很大。既有中国经济最发达的长三角地区，也有生态脆弱且发展相对不足的西部地区，不同的生产方式和发展水平会带来不同的用水需求。

第二个要协调的关系是条条之间的关系。从管理的角度而言，这三种水的管理权分属于不同的部门，是真正的“九龙治水”的状态。虽然这些部门在自己的职责范围内管水似乎没有问题，但从生态的角度来看，这种管理方式一定会产生利益冲突，比如农业部门要用水保证灌溉，保证水产养殖产量；水利部门要建水电站，蓄水满足发电……这就需要协调不同行业、不同领域的用水，平衡好各部门、各行业的利益关系。

第三个要协调的关系是一定区域内处在不同发展阶段的市域之间的发展权问题，不仅发展比较好的城市乡村还要发展，刚起步的城市乡村也要发展，它们都有继续发展的权利。这不仅仅是东、中、西部之间的问题，在同一个省份、同一个城市甚至更小区域内部都存在发展的不平衡。

所以大到上下游区域之间的关系、部门之间的关系、区域内部的关系，小到个人的生存权和集体发展权之间的关系，都需要在一部法律中来进行协调，这其实是挺难的。

澎湃新闻：长江保护法是如何协调这些关系的？

吕忠梅：长江保护法抓住了几个核心的问题：第一，长江保护法第二条对长江流域的概念进行了界定：“本法所称长江流域，是指由长江干流、支流和湖泊形成的集水区域所涉及的青海省、四川省、西藏自治区、云南省、重庆市、湖北省、湖南省、江西省、安徽省、江苏省、上海市，以及甘肃省、陕西省、河南省、贵州省、广西壮族自治区、广东省、浙江省、福建省的相关县级行政区域。”这个界定首先是肯定了长江流域全流域的自然属性；然后是将自然流域内的与水有关的经济社会活动纳入了内涵，在长江流域的自然属性基础上增加了社会属性；第三是确定了长江流域的空间范围，为构建空间管理制度奠定了基础。这一条规定，非常好地解决了长江保护法的定位，抓住了一个基础性的问题。

第二，长江保护法确立了长江经济带建设的基本原则——生态优先、绿色发展，这也是长江保护法中非常有意义的一条。基本原则就是为长江流域内的所有的活动确立行为的价值取向。把“共抓大保护、不搞大开发”的理念用法律的基本原则形式规定下来，意味着不管哪个部门管水、哪种形式的用水都要以生态优先、绿色发展作为判断标准，凡不符合生态优先、绿色发展原则的行为，不管有什么理由，都会得到否定性评价，是违法行为。

第三，明确国家建立长江流域协调机制，并且这个机制做了非常明确的规定。

澎湃新闻：在此前河长制提出的时候就有声音说是不是应该给长江设一个总河长，长江保护法在制定过程中大家也关注是不是会设置一个长江流域统一协调机构，现在条文中提到的是国家建立“长江流域协调机制”，这个协调机制的设立能解决长江“九龙治水”的问题吗？

吕忠梅：理想化的设计是在法律上设立一个特别行政机构，对长江流域进行统一管理。但实际的情况是，国家机构改革刚刚完成，再设立新的机构可能会造成新的混乱。2018年的机构改革，对生态环境领域做了比较多的调整，按照自然资源所有权和生态环境监督管理权分立的原则，组建了自然资源部和生态环境部。长江保护法在生态文明体制改革已经取得成果的基础上来解决长江的“九龙治水”的问题，所以就建立了一个协调机制。

大家可能都有疑惑，建立一个机制而不是一个机构，怎么能够行使决策者的职责呢？长江保护法采取了一种新的方式，就是在法律上直接明确了机制的设立及其职责。明确规定协调机制由国务院建立，负责统一指导、统筹协调长江保护工作，审议长江保护重大政策、重大规划，协调跨地区跨部门重大事项，督促检查长江保护重要工作的落实情况。这种规定可以理解为国务院的一种特殊管理方式。

与此同时，长江保护法又尽可能地明确了协调机制所涉及到的各个部门的具体职责。其做法是，在法律已经规定的相关部门生态环境保护职责的基础上，将涉及长江流域生态环境保护的职责做了明确而具体的规定。这种方式，既不破坏机构改革刚刚取得的成果，又有了“龙头”来解决“九龙治水”的问题。我相信，长江保护法实施后，国务院协调机制还会有相应的配套制度。

长江保护法是“保护法+开发法”的综合，既符合全球水管理体制改革趋势又体现了中国特色

澎湃新闻：这部法律有65条都在界定各级各类行政主体的职责，与国外的流域立法相比，这是否具有中国特色？

吕忠梅：以流域管理代替过去的水管理是全球水管理体制改革的趋势。流域管理模式的特点就是将流域作为水管理的基本单元，打破了过去单纯管理水资源，只管水权或者水的利用方式，建立了水质水量统一管理、水资源与水生态统筹管理的新模式。

我们在进行立法研究时，梳理了十几个国家的流域立法，发现一些共同的特点：一是以建立流域治理模式为核心；二是设立专门的流域机构并对流域机构广泛授权；三是对流域的开发利用和保护进行整体性、系统性制度安排。

从立法模式上讲，大体上划分为两类。一类是整体性立法，就是对传统的水法进行改革，在水法中确定以流域管理为主体的治理模式，这个模式适用于一个国家的所有水体，这种立法以澳大利亚为典型，在水法一般规定的基础上，各州通过签订协议约定权属的方式来解决不同利益冲突的问题。

另一类是专门的流域立法，比较典型的有美国的田纳西河、欧洲的莱茵河、法国的塞纳河流域等，这些立法都有一个共同点，就是专门为这个流域设立了管理体制。一般来讲，流域立法的最主要目的就是为这个流域专门“定制”监管体制，以设立一种特殊的行政机构的方式进行完整授权，有的流域机构既有行政决策权，还有开发利用权。

长江保护法借鉴了国外流域立法综合立法的先进经验，但也更加立足于中国实际。从几个方面体现了中国的特点：一是过去我们在制定环境保护法时，更多强调污染防治和保护生态，一般不会规定开发利用问题。但长江保护法采取了一种“保护法+开发法”的综合立法方式，专门规定了“绿色发展”一章，为处理好保护与发展的关系提供了法律依据。长江经济带建设是国家重大战略，不搞大开发不是不开发，而是在生态承载能力范围内开发，在开发过程中保护好生态环境，也就是要协调好保护和开发的关系。长江保护法定位于保障长江流域生态优先、绿色发展，不是传统意义上的保护法，实际上是体现“绿水青山就是金山银山”辩证关系的一种正式制度安排。这种立法模式充分体现了中国的特色。

二是相比国外的立法，我们的法律体系和社会关系都要复杂得多。中国地大物博，并且是单一制国家，需要在一部法律中把复杂的利益关系和多个行政管理层级都考虑进去，这也是其他国家立法所不具有的难度。长江保护法除附则外一共94条，其中有65条涉及对各级各类行政主体的职责规定。这些规定按照中国的行政体制设计了长江流域协调机制，并将需要协调的事项以具体到部门、地方政府的方式加以明确，让管理部门行使权力时有法可依，违法时依法追责。这也是中国国家治理体系的特色。

三是在利益关系的协调处理过程中体现了中国的传统文化精髓，比如规定长江“十年禁渔”、河长制等等，继承和弘扬了中华传统文化中“天人合一”“取用有度”“德法共治”的优良传统，非常好地体现了中国人的生态智慧。

应尽快完善长江流域协调机制的组织架构，让协调机制真正承担起相应的职责

澎湃新闻：长江保护法3月1日将正式实施，您认为还需要做哪些准备工作？

吕忠梅：第一是对标长江保护法，尽快对现行法律或正在制定的法律进行评估；对一些相关行政法规和地方性法规进行清理；对司法解释也要进行梳理和评估。

第二是大家都关心的长江流域协调机制问题，为了保证协调机制能够实现立法预期，至少有两个方面的工作要准备：一方面要尽快明确长江流域协调机制的组织架构，让这个机制能够真正地承担起相应的职责；二是对协调机制在运行过程中可能与原有机制或体制之间发生矛盾和冲突进行预判，做好妥善处理的先期预案。

第三是以问题为导向，进行深入研究。任何一部新的法律，在实施过程中不可避免地会出现新问题，更何况是长江保护法这样一部具有创新性的法律。我们要去跟踪研究，不断发现在执法、司法实践过程中出现的问题，并提出妥善解决这些问题的方案。

澎湃新闻：此后您会从哪些方面继续关注这部法律的实施？

吕忠梅：作为法律研究者，我将以理论的视角对长江保护法的实施情况进行跟踪研究，一方面是检验过去所做的立法研究中提出的一些方案，比如流域立法定位、流域管理模式、流域空间化制度安排等等，观察其在实施过程中好不好用、管不管用，进而提炼理论命题、提出理论观点；另一方面是更多地关注长江经济带建设过程中出现的新问题，从法律理论的角度加以研究，提出新的立法、执法、司法方案，为解决实践问题提供理论支撑。总之我们的研究还会一直坚持下去，不会停下来。