新城计｜杨滔：可对标密尔顿·凯恩斯，把新城看作公司去运营

五个新城建设，注定是2021年上海这座城市的发力点。2月22日，上海市委常委会一项重要内容就是研究“五个新城”规划建设。

2月21日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访了中国城市规划设计研究院未来城市实验室执行副主任、中规院雄安研究院总架构师杨滔，就上海五个新城如何出“新”招，新城如何提升能级，以及如何借鉴英国新城建设经验等问题，杨滔给予了深入的分析和解答。 

中国城市规划设计研究院未来城市实验室执行副主任、中规院雄安研究院总架构师杨滔

英国新城建设模式参考

澎湃新闻：您对英国新城建设有深入研究，英国新城建设的背景和特点是怎样的？

杨滔：实际上，全世界的新城理念可能都是源于英国新城。英国城市学家埃比尼泽·霍华德提出的“田园城市”是新城建设理念的一个源头。整体来说，就是为了解决19世纪工业城市发展以来，伦敦等城市出现的人口拥挤和污染问题，并且形成了一种发展模式，至今对城市及新城建设都有所影响：

一是在城市周边有一个绿带的环绕。除了自身的保护属性以外，绿带还体现了城乡融合的特点。因为它谈的是集体土地，城市土地所有权为市民共有的基础上，城市和农村在土地经济上的一个平衡，这也是一种理想主义。

第二点在于，“花园城市”的背后是“社会城市”。当时他理解一个城市的人口上限是3-5万多人，但城市之间可以通过铁路连通，实际上构建了一种新的城市发展模式，也就是美国之后新城市主义代表者彼得·卡尔索普（Peter Calthorpe）谈到的区域城市，也多是依托轨道交通项目，把所有城市在更大区域范围内连接起来。这其实是当时“花园城市”隐含的，但大家没有探讨太多的事情。对于新城而言，很多时候是希望通过轨道交通进行一个连接。同时“花园城市”也谈到自给自足这样一个概念，也就是我们现在所谈的职住平衡。当时新城的工业，基本上是围绕铁路展开的。

另外，20世纪早期，第一座花园城市莱奇沃思（Letchworth）和之后的韦林（Welwyn）等等，是霍华德等人基于私人投资来进行开发建设，可以说发展得并不是那么成功。这也跟私人投资与新城投资回报周期长、回报率不高有密切关系，最后往往导致新城投资与城市建设、收益与成本之间存在一种不匹配的现象。1946年《新城法》(New Town Act),的颁布及其组织的新城开发公司，强调了政府的主导作用，反映出当时英国对早期建设过程的反思。

我们发现，第一代早期的英国新城，实际上是基于“大伦敦规划”提出的，围绕着工业和轨道交通站点开发的。叫“卫星城”还是“新城”？当时有些争议，核心分歧在于，前者仍依托母城而建，后者是一个独立自主的城市。但后续的新城建设中，无论是斯蒂文尼奇（Stevenage）还是哈洛（Harlow），在很大程度上还是依赖于母城伦敦。

另一个特点是，第一代新城更加强调邻里单位本身，这与美国的新城市主义、国内目前所倡导的“15分钟生活圈”有相似之处。这种理念在当时具有一定先进性，但在实际应用上也遇到很多问题。譬如职住平衡的目标就不能依托邻里单位来实现，而需要在更大城市范围内去讨论。

因此，英国在建设第二代新城的时候，减弱了对邻里单元的考虑，逐渐转变为依赖轨道交通站点和步行去发展新城，更多关注基于私家车出行的开放式路网结构。到了第三阶段，以密尔顿·凯恩斯（Milton Keynes）为例，更加注重小汽车对整个新城发展的支撑作用，开发更加复杂、方格网状的道路交通体系。

到了20世纪70年代，以伦敦“内城法”为代表，转向城市内部的更新，新城建设的话题就没之前那么热门，但相关的研究和探讨仍在继续。到了1999年，英国的新城委员会和城市复兴委员会形成英格兰联盟（English Partnership），整合各种力量对具有发展潜力的地区（opportunity areas）进行开发，实际上其中也包括新城的事情。 

上海可对标密尔顿·凯恩斯，多元主体参与新城建设很重要

澎湃新闻：目前上海五座新城各自设立了新城开发公司。您能详细介绍一下英国的新城开发公司是如何运作的吗？

杨滔：我认为，英国的《新城法》最大突破在于，新城开发公司在英国中央政府的批准和授权下取得了拿地和规划批准的权力，相当于取得了代建、代行行政审批权。新城开发公司是一个半政府机构，能够形成自身的决策，并调动市场的力量去建设新城。同时，中央政府也会有很大一部分资金注入到新城开发公司，这与霍华德等人依靠私人投资有着很大区别。至晚到1947年，英国的国土开发权归为国有，中央政府将其投资开发的职能转移到新城开发公司，后者还可以募集社会资本，发挥市场作用。同时，新城开发公司的领导层仍由中央政府指派或批准，它的开发权，特别是土地的获取权、土地的交易权，以及规划的审批权，还有建设资金运作的权力，实际上都需要中央政府认可并给予授权的。这是英国新城开发公司的第一个特点。其二，英国新城开发公司非常关注住宅开发，这也是和战后对住宅、尤其是公共住房的旺盛需求分不开的。第三，新城开发公司在后期特别注重产业本身的引导性及产业本身吸纳性，并以市场运作的方式实现这一点。

但并不能说英国新城开发公司都是成功的，在很大程度上新城开发公司都有失败的经历，这与过分依赖于中央政府的投资有关系。因此在上世纪90年代，它更多地与地方政府进行合作，并让地方行政人员参与到新城公司中。

到1994年，新城开发公司形成了一种比较成功的模式，即公私合营（public and private partnership）。在这种模式下，英国很多新城得以快速发展。譬如说密尔顿·凯恩斯，在2000年其实际人口已经达到了规划的20多万人，但在公私合营模式形成后，密尔顿·凯恩斯的人口于2019年前后达到了50万，相较于伦敦老城区表现出活跃的发展潜力。这与多元主体参与新城建设是分不开的，比如Open University就与新城开发公司形成了密切的合作，把城市看作是公司去运营，同时也把高校的资源结合在里面。这对中国的新城建设有一定借鉴意义。 

澎湃新闻：在上海五座新城的建设当下，有无英国新城开发典范可参照？

杨滔：我觉得可以对标密尔顿·凯恩斯的发展模式，因为这与上海新城目前的选择有一定相似之处。

选择密尔顿·凯恩斯进行新城开发，最重要原因在于它的区位优势：地处伦敦和伯明翰之间，处于剑桥和牛津的连接线上，又是伦敦科技走廊交汇地带。因此，就密尔顿·凯恩斯的建城目标而言，是旨在连接伯明翰这种老牌工业城市、并带动英格兰中部地区的整体发展，是为了形成一种网络化的城市。早前的新城建设是为了纾解城市内部拥堵聚集的现象，采用的是分散思维。21世纪以来，在大伦敦都市圈的思维下，怎样开发形成一个网络化的城市成为研究的焦点。

因此，密尔顿·凯恩斯的开发更加强调对周边地区的辐射带动作用，其南面的卢顿（机场），东面的剑桥，西南面的牛津，北面的北安普顿、莱斯特、考文垂，还有西北角的伯明翰，都是它所辐射的范围。这也为密尔顿·凯恩斯建设总部基地、吸引总部经济提供了条件。2010年以来，英国的很多金融服务机构总部，以及伦敦的铁路公司、可口可乐、亚马逊等这些公司在英国的总部都集中到密尔顿·凯恩斯去了。因此，上海新城不能仅仅是一个实现自给自足、产城融合的城市，更多需要考虑新城对周边地区的辐射能力，给予周边城市连接性。不仅仅是交通层面的，还要在产业上、公共资源、商业办公上形成连接。据我了解，密尔顿·凯恩斯的中小学就广泛服务于周边的村镇。

另一个上海乃至长三角新城可以借鉴的地方，是对伦敦周边小村镇的开发。伦敦有一个概念是inner London，与之相对应的是outer London，后者由上述小村镇组成。这些村镇可能规模不大，人口也比较少，却是高科技产业密集聚集的地方，且是在世界范围内知名的。其中像是一些芯片架构公司、航空薄膜公司，虽然布局在一些小村镇，但能够依托城市周边的科研资源，能在全球产业链上占据顶端。此外，在这些地区，新媒体、音乐、艺术、体育等产业也得到了很好发展。究其原因，其实反映出一种观念上的差异。英国的中产阶层乃至更上层阶层会认为乡村生活是一种更加高品质且能体现社会地位的生活方式，因此一些高科技产业就比较倾向于布局在风景优美、更加偏向于乡村生活的地方。

我的观点是，高端的人才过去之后，教育、医疗资源自然能够被带动起来，因为这些人对于公共资源的需求更高。公共资源带动起来之后，其实又能将周边的产业和产业链很好地培育起来，且并不是采用过去劳动力密集的、工业化集聚的这种方式，而是一种分散网络化的思维和模式。

对于上海五座新城和长三角而言，不能仅仅开发城市本身，也要关注长三角特别是上海周边的这些村镇。它们相对来说都比较发达，那么他们之间是否能够形成一个有别于传统密集发展的城市形态，而是一种相对来说网络化的生产发展形态，我觉得可能会有一个借鉴意义。尤其是谈到网络经济，它所带来的生产生活等方式的转变，这实际上是更加适应于高品质生态环境和高品质建城环境，问题在于我们的生产和生活本身怎么样去融合这么一个新的发展态势。

结合金融和科技产业，根据区位条件综合布局

澎湃新闻：上海的新城该如何提升发展能级？

杨滔：首先是金融层面的发展。关键还是要上海与伦敦对标。伦敦的人口没有上海多，到目前只有750多万，但是它能够在世界城市中占据一席之地，我个人认为这是与金融产业密切相关的。目前来看，上海也是金融城市且发展强劲，后续应该把这种金融中心的地位融入到新城建设中去。以Canary Wharf为例，金丝雀码头是位于泰晤士河口的新的金融中心，这一地区也是英国连接欧洲大陆的重要通道，在撒切尔夫人执政时期承接了伦敦主城的金融及与之相关的法律、金融科技产业。泰晤士河口本是英国政府重点发展的区域，像伦敦奥运会场馆，以及伦敦大学学院、帝国理工等高校的分校，都被政府规划在这一区域，与产业进行充分互动，并不断吸引新的人口，完善各项基础配套设施，逐渐提升了区域发展的能级。

对于上海新城而言，我理解提升发展能级最核心的一点是要根据新一轮的经济发展态势，尤其是结合上海自身的金融产业和科技产业优势，根据新城不同的区位条件进行综合布局。同时，就是上海市内高校的分布，能否考虑在新城中增设分校或研究机构，以带动周边高新技术的发展。

另一方面是交通的发展。五座新城大多分布在交通走廊上，具有辐射长三角区域的禀赋。我提一个畅想，能不能在发挥高铁地面交通这一中国特有发展优势外，在虹桥枢纽的基础上增设商务机场，这在新城建设过程中是可以考虑的。伦敦、纽约等世界金融中心，除了在各个方位布局通用机场，也存在不少的商务小机场，服务于特定商务人士，这需要在低空管制上有更多的开放机制。

还有一点，在智慧城市建设方面，特别是5G、无人车、天空一体化等这些面向未来的产业，都可以在未来入驻新城。刚才提到的密尔顿·凯恩斯，就是结合了Open University和Cranfield University的科研优势，大力培育能源、卫生等高科技走廊，并将其与剑桥-牛津这条知识型的走廊串联起来，抓住了面向未来的产业，能够把投资和高科技人才吸引过来。

城乡关系再定位，需要形成新的城市结构

澎湃新闻：新城这个概念并不是新兴事物，您认为这一轮上海的五座新城建设与以往有什么区别，“新”在哪里？

杨滔：中国的新城新区建设实际上在上世纪80年已经展开，过去在一定程度上是依赖于城市的扩张，背后是土地财政扮演了重要的角色，某些新城的失败也有这方面的原因。

我对这次上海提出五个新城建设的理解是，这一轮的新城不再完全依赖于土地经济，而是体现为将长三角尤其是上海丰富的产业资源和高素质人口资源在更大的区域网络里进行分散，同时彼此有产业和交通的连接，这种连接构成了一种网络的结构。这在欧洲大陆上有成功的例子，比如荷兰、德国等，它没有形成如伦敦、巴黎或者纽约这样的单中心结构，而是一种网络状的城市结构。对于上海新城而言，不仅是与主城区进行互动，同时也要发展与苏州、杭州这些周边城市的网络状连接方式。

另一方面我的理解是生态本身。英国、美国还有欧洲大陆新城的一大特点是其发展与绿带政策的密切联系，也就是说，最开始的出发点是为了解决老城的污染、拥堵问题，那么怎样形成一种生态又好、城市生产能力又强的发展模式呢？生态结构和整个城市本身去连接，是探讨的一种方向，过去中国新城建设中这方面讨论得不是很多。上海周边生态与城市本身怎样形成一种互补的新的城市结构形态，这是要思考的问题。好的生态品质，比如上海周边的郊野单元、国家级的生态保护用地、水资源保护地等，要与新城密切共存。在不破坏生态的前提下，提高新城品质，我觉得可能是“新”的第二个表现。

还有一点，我认为是回归到城乡关系的定位，这也是新城开发中永远避免不了的问题。在国外，只要城市发展就会面临新城与旧城之间的关系，在这之间也会有城市和乡村之间的关系。在一定程度上，在中国，过去乡村可能多被认为是发展形势更低端、生活方式更差的一种模式。而在英国，反而认为乡村的生产生活方式反映在社会地位上是一种非常高端的选择。

在新城建设背景下，我认为需要对乡村模式和城市之间怎样去结合并产生新的生产生活方式进行探讨，这可能是一种方向。美国的新城市主义提出了一个很明确的概念，就是从城市的中心到城市的边缘地区，然后向郊区、乡村、自然生态环境延伸的剖面。如何保持剖面的整体高品质和均质化是一个非常关键的问题，而并不是说城市更好、乡村更差这种方式，需要形成这种剖面上的平衡。我认为这是对长三角一体化的一个很好的助力，能够在全国形成典范。我觉得这可能是一种新的对新城的理解。 

（杨滔系中国城市规划设计研究院未来城市实验室执行副主任、中规院雄安研究院总架构师、国际空间句法指导委员会委员、住建部网信办信息专家、清华大学《城市设计》副主编、中国建筑学会计算性设计委员会常务理事）