美国大分裂的前世今生②：国会走向极化

极化是一个美国社会近几十年最为重要，影响最深远的社会/政治现象，国会作为受到政治极化冲击最大的权力机构，可以说最好的一个切入点。过去的一百年时间中，国会内部政治生态和制度的改革变迁，既反应了美国选民愈发极化的现实，也同时扮演了推动极化走向极端的角色。而通过解读穿插在这几十年风云变幻之中发挥了关键作用的几次重大历史事件（主要是选举），能比较的好理解为何国会制度的改革变相加剧了美国政治的极化。

一般来说，再谈政治极化对国会的影响时，几乎所有的讨论都是围绕着众议院所展开的。这并不是因为极化没有对参院原有的政治生态造成极大的冲击，事实上极化使得本就低效的参院在今天进入了立法全面瘫痪的状态，而是因为参院从宪法设计和议事规则层面来讲，并非是一个完全的多数决机制（Majoritarian System）。

相比于完全由多数党乾纲独断的众院，参院的冗长议事规则（Filibuster）虽然历史上和今天长期被滥用，但也确实保证了参院的少数党保有一定的权力，不至于和众院少数党一样任人宰割。而基本按照多数党意志来运作，又是由来自“小”选区议员组成的众院，更能直接的反应政治极化给美国政坛和国会所带来的变化。在五六十年代两党政治联盟和政党纪律松散的年代，众议院尚能在维持多数决机制下，仍有少数党议员积极发挥立法影响力的空间。

当然，二十世纪中叶国会能进入“黄金时代”，有战后/冷战的时代背景与民主党长期独霸国会的因素作祟。随着时间的推进，新一轮政客的登台加上国会自身内部制度的改革变迁，使得众议院变成了如今的这个极化样子。作为“人民院” （the People's House）的众议院，也确实能更好地比参议院展示极化现象是怎样崛起，又如何“吞噬”国会的。

国会权力结构的变迁

俗话说得好，天下大势分久必合，合久必分。套用到众议院和整个美国国会的发展史上，就会发现国会领导层，特别是众议院议长（Speaker）一职的相对权威和权力，是一直在发生变化的。内战后，议长的权力一度登峰造极，达到了大权独揽说一不二的境界。而绝对的权力，自然而然地引来了外界的反感，导致了1910逼宫事件的出现，剥夺了大部分议长的权力。

随后，众议院进入了事实上的封建制状态，各大委员会主席如同诸侯王一般各自为政。国会领导层缺乏约束各委员会山头的办法，更多只能扮演周天子/盟主调解纠纷，通过好言相劝来推动进程的角色。虽然这一时期国会立法机制运行得非常健康，但到了60年代，长期把持委员会主席岗位的南方民主党人阻挠民权法案和自由派议程的行为，引发了作为民主党主流的北方/自由派民主党人强烈反弹。所以水门事件后，众议院推动了“削藩“举措，开始重新把权力集中在国会领导层和议长身上，削弱委员会对立法的控制权。

经过了二十多年的发展，议长权力在金里奇1994年引导共和党革命（Republican Revolution）之后再登巅峰。此后的时间里，议长的权威虽稍逊1910年前的水平，但在众院也是保持着说一不二的地位。而曾经是立法程序核心环节的各大委员会，逐渐随着权力的集中变得可有可无，离开了权力的中心。

具有讽刺意味的是，早年改革者“削藩”是为了提高立法/国会效率，最终所导致的却是政治极化彻底吞噬绑架了国会，使得立法权完全进入目前半死不活的状态。只能说，许愿需谨慎（be careful what you wish for!）。

从“沙皇议长”到“委员会治世”

美国建国早期国会的规章制度较为松散，除了宪法规定的议长职位一直存在之外，并没有今天的两党领导层这种机关存在。早期的众院议长大部分是短期性职务，并不直接发挥政党领袖的作用。在这一时期，议长的权力和影响力因人而异，时高时低。十九世纪美国政坛三巨头之一亨利·克雷（Henry Clay）担任议长期间，议长的政治能量甚至可以和当时的几位总统比拟。而其他人担任议长时，历史都不会多记几笔，可谓高下立判。

时间推进到内战后，近代国会的生态开始成型。正是在这一时期，众议院修订了议事规则，废除了众议员通过冗长辩论（Filibuster）来阻挠法案通过的可能,正式的让众院成了一个制度上由多数决原则主导的机构。

众院废除冗长辩论后，少数党所能使用的阻挠工具只剩下了在法定人数（Quorum）上做文章这一项。这一漏洞的来源，是立法机构开展立法工作需要满足法定人数标准，也就是需要三分之二的议员出席。在多数党不拥有三分之二席位的情况下，如果少数党拒绝出席，那么立法工作就无法开展，一些少数党反对的法案也就没法通过。

这一拖延战术，一度让多数党吃尽了苦头。尤其是实际操作中，少数党议员并非真正的不出席，而是在众院议事时通过动议要求众院清点最低人数。到点名时，明明在却不回答，这种所谓消失的最低人数（Disappearing Quorum）让多数党无可奈何。直到“沙皇”瑞德上台，这一问题才被解决。

时势造英雄，十九世纪末出现了两位政治能量极大的议长，将议长的权力推向了巅峰。一时间，大权独揽的议长被媒体拿来和同时代的帝俄沙皇作比较，因此两人被冠名“沙皇议长”。两人中首先出场的，是缅因州共和党人托马斯·瑞德（Thomas Reed），1889-1991和1895-1899六年时间里两度出任众院议长。  

瑞德能在这一时代的一票议长中脱颖而出，靠的不仅是他上台后强硬的手段和霸道的作风，同时还和他在出任议长前的经历有关。前面提到，众院在内战后废除了冗长议事机制，给众院的法案辩论时间和方式施加了限制。具体到操作层面，这项工作是由众院法规委员会（Rules Committee）来执行。在这一机制下，所有的国会法案在通过了原先的委员会审核之后，还需要经手法规委员会才能最终由全院表决。

也就是说，法规委员会掌握了所有众院法案的生杀大权，除了极少数达成条件极难的议会工具可以让法案绕过法规委员会外，其余都要受到法规委员会的管控。瑞德在当选议长之前，担任了法规委员会的主席，他也深知这一权力要害机关的重要性。所以在出任议长之后，瑞德破天荒地继续亲自兼任法规委员会的主席一职，保证了不会出现大权旁落的现象，而这一传统，被后续的几位议长都学了去，极大地扩充了议长的权威。

与此同时，瑞德还在1890年强行废掉了少数党通过操控法定出席人数来阻挠众院议事的权力。在民主党继续玩消失的法定人数这一套时，瑞德要求众院的书记官在少数党议员不回答的情况下仍将其记录为出席。经过了一番斗争后瑞德彻底关闭了法定出席人数这一漏洞，进一步巩固了众院由多数党全权主导的传统。

瑞德之后的另一位共和党“沙皇“议长，伊利诺伊州的约瑟夫·加农（Joseph Cannon）则是接过了他的衣钵，把议长的权力推向了“古典时代”的巅峰。

加农在担任议长的期间内，不仅兼任的法规委员会主席，还同时把其他委员会名额和主席分配的权力牢牢掌握在自己的手中。众院最重要的三项权力：委员会分配，法案审核，和议程控制均被议长一人所独享。这个时代的众院，更像是西敏制下的内阁。议长等同于首相，大权独揽，而委员会主席则是他的阁员部属，因为权力和地位完全取决于议长，必须要唯唯诺诺，事事紧跟。

然而，物极必反，加农权力过大，引发了众院两党基层成员的一直不满。特别是加农作为一个保守派共和党人，和同时期的进步派共和党总统老罗斯福政见不合，时常阻挠同党总统的立法议程，引起了党内进步派议员的强烈不满。

于是，在后来的进步派大佬内布拉斯加州众议院乔治·诺里斯（George Norris）的带领下，共和党的部分议员在联合了在一旁幸灾乐祸正愁没机会羞辱加农的民主党议员发动了一场“起义”。具体的过程非常复杂，涉及到节假日（圣派特里克节）缺席和议会拉锯，这里就不具体谈了。

总之，结果就是，1910之后，议长被禁止同时兼任法规委员会主席，委员会分配也改由筹款委员会（Ways and Means Committee）来负责。而委员会主席的任命，则由原先的议长亲自决定，改为完全按照资历（Seniority）来决定。那位多数党的成员在一个委员会干的时间最长，他就自动会成为委员会主席。

这样一来，众院议长的权力受到重挫，此后的六十多年时间里一蹶不振。反观，从沙皇制议长淫威下独立出来的各大委员会主席，权力大大增长。不需要向政党本身和领导层负责的委员会事实上形成了一个个的独立王国，委员会主席也就成了割据势力（Committee Barons）。众院本身完成了从沙皇议长到“委员会治世”的转型。

罗斯福新政和保守派联盟

1910后长达半个多世纪的“委员会治世”时代中，众院议长和国会领导层缺乏管束委员会主席和基层议员的手段。即便是担任了17年议长的政坛传奇山姆·雷本（Sam Rayburn），他施展权力靠的也是劝说利诱的怀柔手段，而并非强硬的逼迫手下就范。

罗斯福新政开启的第五政党体系决定了民主党长期在美国政坛处于绝对的主导性地位。但新政联盟自身内部存在的意识形态分歧，决定了少数党（共和党）仍有在立法过程中影响政策的机会，

这一时期国会各大委员会主席，由于是纯粹按资历决定，绝大部分都是由南方民主党人担任。这是因为民主党内战后在南方长期一党独大，在任议员除了初选偶遇风险外，毫无连任压力。北方民主党人倒霉时，南方民主党人根本不受政治大风变动的影响，一来一往资历就远比他们北方同僚资深许多。

意识形态层面，特别是种族问题上较为保守的南方民主党通过对委员会的控制，直接堵死了不利于维护种族隔离制度一切法案通过国会的通道。即便是罗斯福新政早期民主党占据国会四分之三席位的时候，大部分通过的新政举措和项目仍要在原则上遵循南方种族隔离的制度。随着新政规模越来越大，相当一部分南方的保守派更是开始拒绝和罗斯福政府合作，积极阻挠新的新政立法出台。

南方保守派民主党人的出格行为，可是惹恼了罗斯福。为了进一步推动自己的新政，罗斯福在1938年中期选举亲自出马到南方各地拉票，支持在民主党初选中将保守派拉下马。然而，罗斯福本人超高的人气，仍不足以掀翻大部分在南方根深蒂固的老牌政客。经济复苏的缓慢，再加上前一年罗斯福试图扩充高院的余波，让民主党在1938年中期选举中蒙受巨大损失。

1938年选举的直接影响就是由保守派民主党人和保守派共和党人所组成的反新政的“保守派联盟”（Conservative Coalition）实际上成为了国会的新主人。之后二十多年的时间内，保守派联盟牢牢地把持着国会的控制权。尽管这一期间民主党除了短暂四年中断外，名义上一直掌控着国会，但美国国内有关民生议题的重大立法成就并不多。

两党保守派在委员会层面的串通一气，运用他们对立法程序的高超理解，有效的阻挡了两党自由派势力推动民权相关的法案和其他进步主义立法。如果说罗斯福和杜鲁门的时代还有二战作为借口，整个艾森豪威时代在温和派共和党总统搭民主党国会的境况下只有《州际公路》一项重大民生有关的立法出台，则充分说明了这一时期国会在“委员会治世”下，保守派联盟是多么的高效。

民权法案和新时代

但是，政治周期永远是反反复复的。委员会治世时代过于分散的权力，低效的立法进程，都让民主党内的自由派和改革势力越来越不满。而在民主党长期把持国会的情况下，民主党主流（既自由派）的政策理念得不到贯彻，自然会引发对旧制度的巨大反弹，他们所需要的，只是一个理由和契机。

果不其然，进入到1960年代后，随着民权运动的声浪越来越高，反对南方种族隔离制度的美国人越来越多，国会被迫要面对必须在民权问题上有所作为的尴尬局面。作为国会多数党的民主党，更是被夹在了一个极其被动，腹背受敌的位置，既不能放弃传统的南方一翼，又不能开罪影响力越来越大的北方民主党人。

最终，在多重压力之下，民主党总统肯尼迪选择了公开为民权运动站台，正式准备向国会提交一份民权法案。但是在完成之前肯尼迪便遇刺去世，接替他的林登·约翰逊是来自德州的南方民主党人，这让许多人怀疑民权法案是否还有通过国会的希望。

出乎意料的是，林登·约翰逊很快证明了他推动民权法案的决心并不比他的前任差。相反，在很多问题上，约翰逊的立场要比肯尼迪还要激进，更加自由派。事实上如果没有作为前参院多数党领袖、立法能力在历史上堪称第一的约翰逊的极力推动，民权法案未必能顺利躲过保守派联盟的绞杀最终成文。

不过，国会对民权法案的抵制，并没有因为民主党总统的支持而消散。有冗长辩论机制的参院先不谈，法案光是通过众院就花了九牛二虎之力。时任众议院法规委员会主席霍华德·史密斯（Howard Smith），作为一个来自弗吉尼亚的南方民主党人和种族隔离制度坚决拥护者，用尽了一切手段阻止民权法案通过。

而由于在委员会治世时代，法规委员会脱离了议长的控制，完全是按照委员会主席的意志在运行，史密斯的反对让法案长期卡在委员会层面无法进入表决阶段。史密斯本以为他的权威足以让法案胎死腹中，却没能想到民权运动带来的巨大社会压力，给予了两党基层议员破釜沉舟的决心。

在两党议员纷纷准备签署“放行决议“（Discharge Petition），让法案绕过规章委员会直接进入表决之后，为了避免被羞辱的史密斯只得无奈给法案放行，承认了自己的失败。

插曲：女权议题的意外推进

这里还有一个很有意思的插曲，既史密斯在放行民权法案之后，又在最终表决前提出了一个修正案，将性别（SEX）加入到了民权法案第七章受保护的人群/类别之中。这一个小小的变动给未来几十年美国社会带来了巨大的意外影响，1970年代兴起的女权运动和21世纪的婚姻平权均在不同程度上受益于这个变动。（最近的例子就是高院去年六月的判决。）

但是，史密斯的举动究竟是出于什么用心，学界却一直存在着巨大的分歧。传统的观点认为史密斯属于夹带私货，试图通过引入两性问题来分裂支持民权的非南方议员（因为传统上工会反对女权），最终让民权法案无法通过。这一观点长期来作为学界主流，总是以一种嘲讽的目光看待史密斯这种弄巧成拙、搬起石头砸自己的脚的行为。

然而事实可能未必那么简单，尽管我们无法真正了解史密斯当时真正在想什么，但作为一个种族主义者的史密斯，在女权问题上却有着十分进步的立场和历史。在担任国会议员期间，史密斯多次投票支持了平权修正案（Equal Rights Amendment），他也是同一时代的女权运动领袖爱丽丝·保尔（Alicee Paul）的好友兼国会政治盟友之一，长期以来一直在推动对女性权益的保护。

当然，对于史密斯来说，他关心的只会是白人女性。但种族主义和女权主义在那个年代并不是一个矛盾的事情，这种今天看来不可思议的情况比比皆是。所以说，史密斯把“性“这个词加入民权法案，未必就不是真心的举动。毕竟羞辱北方民主党人的同时，还可以达成自己的政治目的，保护本州的白人女性。

史密斯立法意图的模糊性，同样还给美国法律中盛行的原教旨主义（Originalism）带来了理论上的挑战。既然原教旨主义讲究的是判案时要揣测立法者的原始意图，那么你怎么衡量类似史密斯和民权法案第七章的例子呢？戈萨奇大法官在去年高院六月份的判决中用的是文本主义（Textualism）的解读方法去解决这个纠纷，那么其他时候又该怎么办呢？

不管怎么说，民权法案还是在历经艰险后通过了众院，在参院又经过了两个月的冗长辩论阻挠之后，最终由林登·约翰逊签署生效。

随后的1964年大选中，约翰逊带领着民主党取得了历史性的大胜，国会自由派的势力达到鼎盛，变相打破了保守派联盟的枷锁。随后的两年时间中，重大民生立法议题接连出台，林登·约翰逊的伟大社会又一次的改变了美国社会的本质生态，让自由主义在美国达到了巅峰。

然而民权法案开启了新政联盟的垮台。随后的十几年中，民主党失去了作为美国政坛主导政党的地位，在1968年到1988年二十年期间仅赢了一次总统大选。但与此同时，共和党也并没有取代民主党成为政坛的主导，国会仍长期被民主党把持。

众院牢不可破的民主党优势地位更是让外界怀疑共和党是否已经永远在众院层面沦为少数党。在民权法案证明了委员会制度不再是牢不可破的铁板之后，新的风暴的出现只是时间问题。1970年代的水门事件，正是摧毁国会旧秩序的一个关键性事件。

没有水门事件，也不会有后来的里根，金里奇革命。而美国政坛极化的故事，才刚刚开始。

现代自由主义的高峰——伟大社会

1964年通过的民权法案除了法案本身的巨大价值之外，还同时打响了推翻委员会制度对国会铁腕统治的第一枪。委员会制度的神圣性被打破之后，随之而来的狂风暴雨彻底的打碎了旧的秩序。但是，对于始作俑者（民主党自由派）乃至美国政治体制本身来说，革新带来的崭新时代，却是一个先甜后苦，最终结果并不怎么美妙的新世界。

虽然都说民权法案通过便是新政联盟解体的开端，但在1964年当年晚些时候举行的总统大选，还是让自由主义/进步主义短暂的在美国登峰造极。

现任总统林登·约翰逊以压倒性优势击败了被大部分美国人认为是极端分子的亚利桑那州参议员巴里·戈德华特（人称金水先生），横扫了除深南五州和金水老家亚利桑那之外的44个州。约翰逊61.1%的普选票得票率更是冠绝自两党制成型以来之最，前无古人后无来者（尼克松1972年还差了一点）。

与此同时，约翰逊总统选举层面的狂胜带领着民主党在参众两院均拿到了三分之二的多数。不同以往的是，新上任的民主党国会，是以自由派占据绝对优势。而过去二十年时间中长期牵制民主党内部左派势力的保守派联盟，在议员人数大减之后，无力维持往日一手遮天的权威。

于是，在1965年到1966年短短的两年时间中，林登·约翰逊的伟大社会 （Great Society）项目如雨后春笋一般，一个接一个地出台。从民权到医保，从教育到移民，约翰逊完成了新政草创的现代福利国家事业，为美国近五十年的社会体系奠定了基本框架。即便是随后里根金里奇两度带来保守派掀起革命多次试图推翻这一体制，但新政-伟大社会的绝大部分内容仍在今天是美国社会的根本所在。

但是，“好景”不长。60年代的动荡加上越战的泥潭，让林登·约翰逊很快就失去了对时局的控制。1966年中期选举让民主党失去了两院三分之二的多数，谈不上伤筋动骨，但也再度让保守派联盟的势力抬头。更要命的是两年后，越南战争形势的急转直下，逼迫约翰逊放弃了二度连任的想法。

最终，在罗伯特·肯尼迪遇刺，芝加哥民主党党代会一地鸡毛之后，约翰逊钦点的候选人副总统汉弗莱以微弱的劣势输给了尼克松。作为南方民主党人代表脱党单独参选的乔治·华莱士，虽在选举后回归了民主党的阵营，但新政联盟的瓦解已经不可避免。

随后五次总统大选中，民主党输了四次，赢得一次也惊险无比。但是，共和党仍然无法突破民主党对国会长期的垄断，这让美国政治进入了一个新的割据时代。

尼克松时代和民主党学习委员会

共和党总统尼克松的上台，无疑为60年代中期的自由主义高峰画上了一个句号。虽然从今天的角度来看，尼克松远远谈不上多么“保守”，但他的政策主张无疑也和民主党自由派推崇的那一套大相径庭。（不过在民权问题和去种族隔离的过程中，尼克松政府其实发挥了相当积极的作用，与他选举的一套言行相左）

对于自由派雪上加霜的是，失去了白宫执政伙伴的民主党国会还面临着内部的纪律性危机。没有了直接亲自插手立法程序的林登·约翰逊（以及他的立法事务负责人拉里·奥布莱恩，也就是后来的NBA总裁兼总冠军奖杯命名人）这座大山压着，重新抬头的保守派民主党人势力多次和民主党的领导层发生冲突，希望能和尼克松政府合作。

毕竟，在这个政治还没有极化，立法程序瘫痪还没有成为常态的年代，两党内妥协的意愿是远大于阻挠的。而保守派的阵地，则是被南方民主党人牢牢把持的委员会系统。自然，为了避免自由派完全在美国政坛失势，民主党内部的左翼势力开始想办法去改革国会的体制，通过削委员会的藩将权力进一步的集中到领导层/议长手中。

于是，民主党学习小组 （Democratic Study Group）这个时代弄潮儿就顺势登上了舞台。这个由民主党内部自由派势力主导的组织，最早成立于保守派联盟主导国会的五十年代中期。60年代伟大社会相关法案在国会的闯关过程中，DSG也发挥了中流砥柱的作用，通过对规则和筹款委员会成员人数的调整削弱了保守派对委员会的铁腕统治，为法案通过铺平了道路。

而到了尼克松年代，不再有总统领导群龙无首的国会民主党人，则是更加要依赖于DSG这样的党内组织来解决纪律问题。在小组领头人迪克·伯灵（Dick Bolling）的带领下，本来“天真散漫”的自由派难得的拧成了一节，利用DSG这个渠道来组织集体行动，推动众院和民主党党团内部的改革。

但是在时代背景之下，相对弱势的民主党国会领导层也不能过度开罪作为党内少数派的南方保守派（请注意，不是所有南方民主党人都是保守派，比如伯灵就是边境州密苏里的众议员）。在新政联盟解体，民主党南方的统治不再牢不可破的情况下，想要维持国会的多数党地位，民主党还是不能逼南方议员太狠。民主党学习小组在尼克松年代早期起到的更多是督促作用，作为一个威胁工具被领导层用来恐吓委员会主席们。

如果不是尼克松主动递刀子，恐怕DSG和民主党自由派的愿望还需要十几年才能实现。

“水门孩子”引爆旧秩序

“没有水门事件，也就不会有里根，更不会有后来的金里奇革命。”

从事后的影响程度来看，恐怕整个二十世纪下半叶没有那个历史事件能和水门事件相比。谁也不知道一场窃听风波最终会让刚刚以压倒性优势连任的总统最终引咎辞职，整个丑闻发酵的过程就算是放到今天也是十分让人费解的。

抛开其他问题不谈，谈得上聪明绝顶的尼克松本人，他的悲剧在于内心长期存在的不安全感和极强的控制欲。此前1960、1968两度参选总统，在优势明显的情况下差点翻车（前者真翻车），让尼克松始终不能放下心结。加上试图掌控一切的风格，促生了水门的窃听事件和事后的掩盖举措。

不过，水门事件最大的意义，并非是丑闻本身和事后造成的尼克松辞职这些表面的结果。更重要的是，水门事件彻底的颠覆了新政以来，美国人民心目中“政府”的正面印象，这给依赖于“大政府”的自由派未来施政带来了巨大的困扰。另一方面，水门事件暴露的美国政府内部僵化的系统，以及总统制下衍生的腐败和权力滥用等问题让政府改革问题成为了头等大事。

借助水门事件后全国的反共和党情绪，1974年中期选举中民主党取得大胜，再度在众院拿到了三分之二多数。与以往选举不同的是，水门事件后当选的国会新议员队伍极其的庞大，多达80余人。这些相对年轻、1974年当选之前几乎没有什么政治经验的新人，对于改革政府的热情空前之高。而他们对原先政治秩序的蔑视，从他们刚刚上台就做出的种种行为中便体现得淋漓尽致。

在国会山这个讲究尊老，严格遵循先来后到原则的地方，国会新人应该要做出的姿态，就是老老实实地遵循前辈们的教导，听从委员会主席和领导层大佬的指示。等到积累几年资历之后，再翻身农奴把歌唱转过来扮演老资格的角色。

然而到了水门事件后上台的这批新人，老的规矩和旧的秩序一样都是代表着腐朽的过去。抱着一腔热血要改革改良政府的他们，最先要动刀的，就是国会这种论资排辈的传统。这批政治斗争匮乏，但是政治能量巨大，被人蔑称为“水门孩子”（Watergate Babies）的国会新成员，正是原先呼吁改革多年的伯灵和民主党学习小组一直等待的可以燎原的“星星之火”。

于是，在DSG的带领下，水门孩子破天荒地在上任之始便向领导层和国会的大佬们“亮剑”，“传唤”要求各大委员会的诸侯“屈尊”和他们进行会面，不然将不会支持他们继续连任主席。这是在1910年后完全按照资历分配委员会主席的这么多年中从未有过的事情。委员会主席确实是要由党团投票选出来的，但是在实际操作过程中，党团的投票不过是走个程序，拥有最资深资历的议员永远是委员会的主席或首席成员。

新议员群体的出格要求，让一些老资格的委员会主席根本不敢相信。但是要求会见谈话，只是水门孩子迈出的第一步而已。没过多久，DSG和新议员便把目光转向了论资排辈这个系统本身之上。在民主党的自由派和改革势力看来，委员会系统长期放大了民主党内部保守派的力量，而委员会各个独立王国的状态，更是让民主党多数派（左翼力量）的声音和意志长期不能在立法程序中被体现出来。

为了解决这个问题，DSG的想法一直是推动众院权力的再分配：削弱无法被普通议员威胁到地位的委员会主席的独立性，通过把权力再度集中到向党团全体负责的领导层/议长身上来实现党内民主。水门事件和水门孩子到来，给予了DSG实现这一设想的契机，果不其然，在新议员再度提出改革请求之后，党团内部的保守抵制势力再也无力阻拦。

经过了一番激烈的内部斗争，三位原来位高权重的南方民主党人委员会主席：农业委员会主席波吉（Poage）、军事委员会主席赫伯特（Herbert）和银行委员会主席帕特曼（Patman）在党团投票后丢掉了“乌纱帽“。他们倒台的理由各不相同，有的是因为个人的意识形态过于保守，也有是因为作风过于霸道，对待委员会成员不够公平。

最为滑稽的则是倒台的帕特曼，作为少数南方自由派民主党人，不幸因为他对大银行和企业过于敌对的态度，被他的“敌人”中伤成为了新旧势力交火的一个牺牲品。（让当时改革派外部盟友拉夫·纳达尔勃然大怒，气得直跳脚。）

即使1975年的这次颠覆委员会主席事件并没有彻底的改革原有国会的论资排辈系统，也向原来把委员会当成针插不进般独立王国的主席们敲响了警钟。当他们完全和党团内多数派意志脱节时，那么他们光是靠资历这一项挡箭牌的话是无法保住他们地位的。兔死狐悲，大部分委员会主席在此事之后都意识到了自己的作为不能太过出格，要注意和党的主流意见靠拢，权力高度分散，依靠委员会治世的局面也就从此成为了历史。

改革的利弊

更让水门孩子和民主党改革派开心的是，在1974年末，把持了国会最重要委员会——筹款委员会（Ways and Means Committee）十六年的阿肯色民主党人维尔本·米尔斯（Wilbur Mills）因为招妓的丑闻而被迫辞去了委员会主席一职。

筹款委员会作为众院最古老也是权力最重的常设委员会之一，不仅仅管理美国整个的税收系统，还直接管辖美国的社保，医保，贸易政策和其他福利项目。与此同时，1910年的改革还把委员会分配的工作移交给了筹款委员会负责，不管国会议员想进入哪个委员会，都需要经过筹款委员会的批准和分配。

因此，米尔斯在这个委员会为尊的年代，实际上拥有的政治权力和议长可以相提并论。更何况在他任内，筹款委员会根本不设下属委员会（Subcommittee）分管工作,  完全是由米尔斯一人大权独揽。连立法大师林登·约翰逊，在通过他伟大社会项目时，都必须和米尔斯完成利益交换。

本来米尔斯的地位可以说是牢不可动的，彼时才60多岁的他虽然72年选总统失败，但还可以干很多年的委员会主席。没想到个人生活作风中的不检点，让这位政界大佬被迫退隐。而民主党改革派则抓住机会，推动了改革将筹款委员会给议员分配委员会的职责剥离出来，移交给由领导层控制的一个单独的委员会来负责。

这一来一往，议长的权力又重新的盖过了委员会主席们。加上70年代后，原先已成独立王国的规章委员会（Rules Committee）再度回归议长的掌控之中，众院的削藩进程基本宣告完成。议长的权力恢复到了一个新的高度，虽仍比不上1910前的沙皇水平，但也比二十世纪上半叶的弱主局面强了不少。

此后的十几年中，实现了自由派提倡的改革计划之后，民主党把控下的众院立法效率大大提升。但是，在经历了卡特短暂又乏善可陈的四年之后，水门事件后凭借着另一个强烈反政府情绪进入美国政坛主流的里根引导了新的一场政坛革命。

里根1980年压倒性胜出，开启了整个80年代西方世界的保守主义思潮，改变了美国政坛的既有力量平衡。此间参院白宫均失手、孤掌难鸣的众院民主党人，扮演的更多是尽可能阻止的角色，还不时要防着党内的保守派为了自保和里根政府主动合作。权力的集中，在这一段时间看来，没起到什么正面的效果。

另一方面，民主党主动削藩的行为，同样存在着不少的不良后果。在美国独特的宪政体制下，两党之间的合作和妥协是许多法案通过的必要前提（毕竟一党完全控制国会的超级多数是极其少见的情况）。由于两党合作的意愿来自于妥协能够给双方带来好处，这就需要国会的在野党只能通过参与过程而不是积极阻挠期待之后自己上台达到目的才能让国会的机制正常运转。

在共和党长期国会在野的情况下，正是因为他们看不到赢回国会多数党希望，所以才会主动选择和民主党合作来希望能参与政策的制定。相应的，民主党为了照顾共和党的情绪，不惹毛自己的对手而引发恶劣性竞争，自然不会过度剥削本就处于弱势地位的少数党。而委员会层面的两党相对温和势力的合作，是促进维持这一平衡的一个重要渠道。

1970年代后自身地位受到威胁的委员会主席，出于自保选择和少数党合作的次数自然而然地下滑，加剧了国会共和党人的边缘化现象。短期之内共和党还没有什么巨大的反弹，但是1994年金里奇革命的种子就此埋下。

民主党内自由派声势的壮大和对委员会自主性的压制，还对国会民主党人内部的生态造成了不小的影响。68年新政联盟解体之后，南方开始了漫长的向共和党阵营转移的趋势。在总统大选层面，只有76年卡特实现过横扫整个南方（除了弗吉尼亚）的壮举，但是民主党人仍占据南方州的大部分参众两院席位。

除了选民投票的惯性以外，根基深厚的老牌南方民主党议员和他们通过委员会所获取的权力，也是南方仍长期留存大量民主党国会议员的一个重要原因。随着政党内部主流声音越发盖过相对少数的保守翼，感觉遭遇排挤愈发被边缘化的南方民主党人，长期下来就开始和民主党这块招牌有些渐行渐远。虽然正式完成脱钩换位，那还得是本世纪初的事儿，但这个事情的根，还是从这一时期埋下的。

电视直播

国会的全程电视直播（C-SPAN），是水门事件带来的另一大变革。自打电视这个媒介出现以来，便一直有声音呼吁国会应该全程直播参众两院和委员会听证会的立法和辩论过程。不过在传统思潮的阻挠下，仅有部分重大的国会事件如国情咨文和麦卡锡主义时期的军方听证会是有全程电视转播的。

但到了1975年，有关水门事件的国会调查和事后弹劾程序的电视直播吸引了大批民众观看。这种近距离接触政坛最前线的刺激感，极大的拉升了美国民众观看国会议事辩论的兴趣。水门事件后上台的“水门孩子”们，顺应民意，本着透明化政府和民主过程的想法大力推动了国会议事直播的常态化。

最终，在内外巨大压力之下，众议院率先同意了电视相机全程进驻的要求，参院在挣扎了几年后，也选择了完全向电视开放的做法。时至今日，电视直播已经成了国会议事过程中不可或缺的一环。毫无疑问的是，电视相机进入国会山拉近了美国民众和民选议员之间的距离，让他们有机会全面的了解立法程序和国家大事的运作机制。

但是，水门事件后通过的一系列阳光法案（Sunshine Law）在促进了政府机制透明化的同时，也使得政府和议会失去了原有的神秘感。电视机的存在，让渴望聚光灯的两党政客开始把大部分注意力都放在了如何吸引眼球，宣传自己，给基本盘传递信息之上。

原本严肃认真的国会辩论和听证会，在此后的几十年中逐渐演化成了类似马戏团的表演，两党的议员大部分时间都花在如何在电视机前表示自己，累积人气筹集竞选资金，反倒是真正的立法工事务鲜有人问津。民主社会中固然民众有对政治的知情权，但正如过多的民主未必是好民主，程序的开放，并不一定会带来正面的结果。

国会电视直播的出现不仅推动了国会的去严肃化，变相也给予了极化更多的发展空间。正愁没有对抗民主党人，帮助共和党走出“永久少数党”状态泥潭工具的共和党激进派，比如金里奇就希望能有电视直播的渠道来羞辱政敌宣传自己。如果没有电视机这种新手段的帮忙，那么金里奇很难一跃从共和党的边缘角色成为政党的领袖，而国会民主党永恒多数的瓦解，恐怕也不会来的那么快。

最后，后水门事件登台的新民主党人，除了促进了政治体制和国会议事规则的改革外，还带了一股新的政治风气。正如前面谈到的，新时代的民主党人不再是成长于二战和大萧条时代的背景之下。大部分意识形态和人生观塑造是在战后才完成的这一代人，不再有大萧条时代人的那种危机和经济问题优先意识。

对于美国和资本主义制度充满了自信的他们，缺乏自杰佛逊·杰克逊以来民主党内一脉相承的民粹主义/反大企业/反东部精英的态度。一上台就掀翻作为经济民粹主义代表人物帕特曼的这些新时代民主党人，不再秉承大萧条以来民主党对金融和企业界的半敌视态度。而他们所关心的政策方向，也大多是越战民权这种的泛社会性议题，并非是纯粹的经济问题。这种变化，无疑是后来新自由主义经济政策在美国抬头的一个前奏，未来给民主党造成了巨大的麻烦。民主党最终彻底失去南方和丢失蓝领工人阶层的支持，也离不开这种整体态度上的变化。

更有意思的是，从70年代开始，自由派开始把自己支持的政策和议题用“权利“（Rights）的方式来阐述，将原先的政策争论从利益分配升级到道德层面之上的斗争。当然，保守派同样也把自己所支持的议题上升的”权利”的境界。双方互相之间的较量，在染上道德色彩之后，变得愈发极端。随着时间的推移，推动美国的极化进入到了一个新的高度。

但是，无论如何，70年代只是美国极化和大分裂的一个开端。真正让美国进入现在这个时代政治僵局的变革，还是要由那位第三次参选国会方才成功的前乔治亚州大学教授来一手缔造引领。

（本文经授权转载自微信公众号“岚目”）