2019年太平洋岛国经济形势

# 编者按：太平洋岛国经济结构单一脆弱、发展严重依赖外力、自我发展能力不足、内部分化悬殊。随着投资积累、重大项目开发和基础设施改善，太平洋岛国发展潜能正逐步释放，经济运行总体向好。但受制于自身特点，其短板与风险依然突出，需精准施策，统筹兼顾，制定系统化、综合性解决方案。

文｜周余义、杨阳、胡振宇 中国（深圳）综合开发研究院可持续发展与海洋经济研究所

一、太平洋岛国的区域特征及其影响下的经济特性

（一）自身发展能力不足

太平洋岛国陆地总面积约52万平方公里，总人口约1106.8万，经济总量约348.3亿美元（2018年）。其中，巴布亚新几内亚作为陆地面积和人口规模最大的岛国，陆地面积约45.3万平方公里，总人口约860.6万，经济总量约244.5亿美元，分别占太平洋岛国总数的87.6%、77.8%和70.2%，其余13个岛国的陆地面积合计不到7万平方公里，总人口约246.2万，经济总量仅103.8亿美元。国土面积最小的瑙鲁和图瓦卢，陆地面积分别为21平方公里和26平方公里，人口规模均只有1.3万人左右；人口最少的岛国为纽埃，总人口为1600多人，属于典型的小国寡民。

表1-1 2018年太平洋岛国概况

资料来源：世界银行2018年统计数据和https://www.cia.gov/library/publications/resources/the-world-factbook/wfbExt/region_aus.html。

由于陆地空间小且分散，远离世界经济社会活动中心，再加上资金、人才、技术和工程能力等因素制约，太平洋岛国交通、能源、信息等基础设施水平低下，产业基础薄弱，自我发展能力严重不足，社会经济发展普遍滞后。如能源方面，太平洋岛国电力供应严重不足、用电成本高昂，1100多万总人口中，无电人口达700多万，多数岛国未实现电网全覆盖，用电缺口较大。其中，巴布亚新几内亚作为陆地面积和人口规模最大的岛国，其电力供应能力也是最差的，全国电网覆盖率仅15%，约630万人居住在无电区。瓦努阿图和所罗门群岛的电力供应率仅为30%和20%。

从经济发展来看，太平洋岛国属于典型的资源依赖型经济，产业发展主要由农业、渔业、矿产、旅游等资源禀赋决定。因此，绝大多数岛国受陆地空间和矿产资源限制，第一和第三产业比重相对较高，第二产业发展普遍滞后，且以矿业和少量轻工业为主（轻工业主要为鱼产品、木材、椰子以及蔗糖等加工），其他工业产品大多依赖进口。如基里巴斯、所罗门群岛、密克罗尼西亚联邦等国仍以渔业、农业为支柱产业。其中，基里巴斯的渔业占国家收入的71.7％（2018年）；斐济、帕劳、萨摩亚、瓦努阿图、库克群岛等国旅游业相对发达，第三产业比重明显偏高；第二产业相对突出的主要为巴布亚新几内亚、所罗门群岛、斐济等国土面积相对较大、矿产资源富集的国家。瑙鲁国土面积小，但由于磷酸盐矿富集，曾主导全国经济，目前几近枯竭。此外，巴布亚新几内亚、所罗门群岛的木材加工，斐济的制糖业，密克罗尼西亚的鱼产品加工、制皂和椰油加工，萨摩亚的食品、烟草、啤酒和软饮料加工等也有一定的基础。

表1-2 主要太平洋岛国三次产业结构及重点产业比较

数据来源：对外投资合作国别（地区）指南（2019），斐济三次产业结构为2017年数据。

（二）紧约束下的生存发展环境

太平洋岛国深居大洋，多处于环太平洋地震活跃带，且国土小、海拔低，长期遭受着地震、火山、海啸等自然灾害的威胁，又面临着全球气候变暖、海平面上升的巨大生存压力。

一是太平洋岛国位于太平洋板块与亚欧板块、印度洋板块、美洲板块和南极洲板块四大板块交界处，且大多分布在环太平洋火山地震带上，终年地质活动频繁，面临着地震、火山爆发以及海啸等自然灾害。

二是太平洋岛国也是台风活动最为频繁的地区之一，台风过境给岛国造成巨大损失。如，2014年4月的台风“艾塔”使巴新直接受灾人数达12000多人。2015年3月的热带风暴“帕姆”重创瓦努阿图，首都维拉港90％的房屋遭风暴破坏。2018年全球有记录的台风/飓风/热带风暴共计126个（110个已获得命名，16个未获得命名），其中，西北太平洋53个、东北太平洋27个、南太平洋8个，合计占比达69.8%。

三是太平洋岛国多由小岛屿组成，平均海拔较低，且人口大多集中在沿海地区，受气候变化影响非常严重。如图瓦卢，由分布在800平方千米海面上的7个环形珊瑚礁岛和2个珊瑚岛组成，国土面积仅26平方千米，最大海拔高度仅为5米。按1993-2012年海平面上升速度，至2062年其60%的国土将沉入海中。2011年，图瓦卢曾发出警告，若不减缓地球变暖的速度，该国将面临灭顶之灾。其他国家如瑙鲁、基里巴斯、瓦努阿图等岛国也面临类似问题。

（三）内部发展分化悬殊

太平洋岛国地区由1万多个岛屿组成，分布在约3000万平方公里的太平洋洋面上，分属美拉尼西亚、密克罗尼西亚、波利尼西亚三大群岛区。由于岛屿多，分布散，且资源条件及政治、经济、文化背景差异较大，不同群岛区之间以及不同岛国之间发展存在巨大悬殊。

美拉尼西亚群岛主要包括巴布亚新几内亚、所罗门群岛、斐济、瓦努阿图等，大部分为大陆型岛屿，陆地面积相对较大，人口多，且陆上矿产资源相对丰富，具备较好的发展金属及农业加工业的条件，因此，经济规模相对较大。美拉尼西亚的巴布亚新几内亚、斐济、所罗门群岛和瓦努阿图四国GDP合计占太平洋岛国经济总量的92%。密克罗尼西亚群岛意为“小岛群岛”，主要包括帕劳、密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛、基里巴斯和瑙鲁五国，多由一系列环礁和分散的小岛组成，人口规模和经济总量均属三大群岛区最小，但由于岛屿多、分布广，专属经济区面积最大，合计达934万平方公里，占整个太平洋岛国的49%。波利尼西亚群岛主要包括库克群岛、萨摩亚、图瓦卢、纽埃和汤加五国，以火山岛和珊瑚礁为主，陆地面积、人口规模和经济规模也较小，但高于密克罗尼西亚群岛。从主要指标来看，太平洋岛国社会经济发展水平与人口规模、产业特征密切相关，内部差异十分显著。如，位于美拉尼西亚群岛的巴布亚新几内亚、所罗门群岛和瓦努阿图，人口规模和经济规模均处于前列，但人均GDP和城镇人口比重水平均较低，其中，巴布亚新几内亚城镇人口比重只有15%，即有85%的人生活在农村区域，从事低水平的农业活动，因此，人均GDP只有3000美元左右。所罗门群岛和瓦努阿图城镇人口比重均在30%以下，人均GDP分别只有2200美元和3254美元。斐济总人口为92.6万，仅次于巴布亚新几内亚，但由于基础设施条件相对较好，旅游业发达，人均GDP达5870美元。目前，斐济已成为太平洋地区重要的旅游中心，年接待国际游客量超过80万人次，约占太平洋岛国国际接待游客总量的50%，旅游收入相当于GDP的20％。相反，库克群岛、帕劳人口规模小，经济发展包袱小，增长快，人均GDP均已超过1万美元，城镇人口比重也达到了非常高的水平。而萨摩亚、基里巴斯、密克罗尼西亚联邦、马绍尔群岛、汤加等国人口规模相对较大，产业结构水平较低，人均GDP也处于相对较低水平。

表1-3 2018年太平洋岛国人均GDP和城镇人口比重比较

资料来源：世界银行、中国驻各国大使馆网站、http://zh.tradingeconomics.com/country-list/gdp及其它公开资料整理。

（四）自主发展任重道远

大航海时代后，太平洋诸岛逐步纳入了西方殖民体系。“二战”后又渐次独立。“二战”后，太平洋岛国独立呼声渐高，西萨摩亚、瑙鲁及斐济等国先后独立，随着1994年10月1日帕劳独立，联合国托管理事会也结束其使命。许多太平洋联合国托管地尽管名义上取得独立，但由于自身条件和历史原因，太平洋岛国自身发展乏力，独立后相当一段时间发展艰难，政府治理能力欠缺、国家凝聚力不足、居民受教育程度不够、技术人才短缺等共性问题突出，加之远离世界市场、经济结构单一，使得太平洋岛国不易形成良性自生长机制，时至今日依然高度依赖外部力量。如，2017年密克罗尼西亚得到1.67亿美元的官方发展援助，占其当年GDP的48%；汤加每年接受各类物资援助、项目援助和财政支持金额达约6000万至7000万美元，占其GDP的15%左右；瓦努阿图年均接受外援占GDP的17%左右；2017年萨摩亚共接受外援6552万美元，占其GDP的8%左右。

目前，太平洋岛国主要援助国包括澳大利亚、中国、新西兰、美国、日本、欧盟等国家以及亚洲开发银行、世界银行、全球基金、联合国开发计划署等国际及地区组织。主要援助领域为农业、气候变化与减灾、教育、医疗卫生、政府能力建设等。近十年间，太平洋岛国接受主要国家（机构）的援助总额达133亿美元，且呈现逐年增加的趋势。

表1-4 2011-2017年主要国家（机构）对太平洋岛国的援助情况

资料来源：澳大利亚智库洛伊国际政策研究所。

二、当前太平洋岛国的经济形势及发展机遇

（一）经济形势

1、抗风险能力低，随内外因素波动大

太平洋岛国经济规模小，结构单一，抗干扰能力差，受自然灾害、外部形势甚至单一项目的影响显著，经济发展波动较大。从自然灾害影响来看，近年来，太平洋地区热带气旋数量和强度急剧增加，且强震高发，给太平洋岛国尤其是处于美拉尼西亚的几个“大国”造成了巨大经济损失，直接导致了整个区域的经济波动。如2015年，“帕姆”飓风袭击瓦努阿图，首都维拉港90％的房屋遭风暴破坏，造成的损失占其GDP的64％，经济增速由上年的2.3%下降至0.2%；2016年，太平洋有史以来最严重的飓风“温斯顿”飓风席卷了斐济，造成13万人流离失所，直接导致斐济的经济增速由上年的3.8%下降至该年的0.7%；2018年，巴布亚新几内亚发生7.5级大地震，对石油和天然气行业（占GDP比重20.2％）、黄金等主要资源项目生产设施造成重大破坏，对经济增长造成强烈冲击，尽管灾后重建和亚太经济合作组织峰会（APEC）相关活动在一定程度上减轻了其对经济的影响，但增速下降至0.2%；位于波利尼西亚的汤加由于受吉塔飓风的严重影响，农作物、公共基础设施和建筑物均遭受重大破坏，2018年的经济增长率仅为0.4％。

从外部形势影响来看，太平洋岛国旅游市场和出口市场在外以及严重依赖域外力量援助的经济特性，使其经济对外部形势极其敏感，随突发事件波动显著。如2017年，由于占入境游客比例近50%的中国大陆游客锐减，帕劳太平洋航空公司被迫停飞所有往返中国大陆的航班，导致入境游客总量暴跌，旅游业遭受重创。同时，来自中国大陆投资的旅游项目纷纷停工，导致帕劳经济严重下滑，当年增速下降至-3.7%；2018年，受磷酸盐出口持续疲软和澳大利亚缩减瑙鲁离岸难民中心资助经费等多重因素影响，瑙鲁经济明显萎缩，增速由上年的4%下降至-2.4%，2019年继续维持负增长，增速收窄至-0.5%。

表2-1 太平洋岛国经济增速（2015-2019年[1]）

数据来源：亚洲开发银行，Pacific Economic Monitor https://www.adb.org/publications/series/pacific-economic-monitor。

2、产业结构调整快，第三产业动力足

受地理条件及交通、资源、资金和技术等多重因素制约，太平洋岛国产业基础薄弱，三次产业结构“两头大，中间小”特征显著，即农业和服务业规模相对较大，制造业发育严重不足。农业受国土和技术条件限制，增长空间难有大的突破，因此，以旅游为核心的第三业成为近年来太平洋岛国产业结构调整和社会经济发展的主要动力。

从近几年三次产业对GDP增速的贡献来看，美拉尼西亚四国经济增长均主要得益于服务业的快速增长。如2018年，巴布亚新几内亚受强地震影响，油气和采矿业受到巨大冲击，直接导致第二产业拉低GDP约1个百分点，但得益于APEC峰会刺激，第三产业拉高GDP约1.1个百分点，最终才使得全年经济保持了0.2个百分点的正增长；斐济从2010年到2018年，游客人数以年均5.5％的速度增长，当前旅游业收入已占GDP的1/5，对其经济增长发挥着重要决定作用。2018年，斐济全年经济增长3个百分点，其中第三产业贡献2.4个百分点，贡献率达80%；同年，瓦努阿图全年经济增长3.2个百分点，第三产业贡献2.7个百分点，贡献率达84%。

表2-2 美拉尼西亚四国三次产业对GDP的拉动（2018-2019年）

资料来源：亚洲开发银行，Pacific Economic Monitor https://www.adb.org/publications/series/pacific-economic-monitor。

此外，位于波利尼西亚库克群岛、萨摩亚等岛国的经济增长也越来越依赖旅游业。如2012年到2018年，库克群岛的旅游收入占GDP比重平均达49.6％；萨摩亚的旅游业收入平均占GDP的比重为18.1％，2018年上升至20.6％，创造了新的纪录。

3、通货膨胀率低，总体影响小

由于太平洋岛国数量多，相隔远，经济上相互独立、联系相对较弱，因此通货膨胀国别差异显著。但总体而言，太平洋岛国近年来价格总体保持平稳，尽管经常性地遭遇自然灾害和经济紧缩，并没有出现严重的通货膨胀或通货紧缩，没有对民生问题造成严重的负面影响。

2018年，有统计的13个岛国中，有7个岛国的通货膨胀率均在3%以下，其中，库克群岛、马绍尔群岛、密克罗尼西亚联邦通货膨胀率低于1%。通货膨胀率相对较高的依次为汤加、巴布亚新几内亚、斐济、瑙鲁和萨摩亚。汤加受吉塔飓风影响，食品价格出现较大幅度上涨，导致通货膨胀率上升至5.3％；巴布亚新几内亚主要受强地震和APEC峰会的双重影响，商品和服务价格普遍上涨，其中，医疗保健价格上涨了9.0％，服装和鞋类价格上涨了8.3％，酒店和餐厅价格上涨了8.2％[2]，但由于外汇储备的增加和货币供应的萎缩，通货膨胀率仅为4.5％，相比2016年受厄尔尼诺现象影响造成的6.7％的通货膨胀率，已经显著下降；斐济主要是由于对烟酒征收了更高的关税以及卡瓦酒的产量下降，导致饮料、烟草等出现较大幅度增长，推动通货膨胀率上升至4.1％；瑙鲁由于经济萎缩和全球大宗商品价格（尤其是石油价格）保持较低水平，通货膨胀率已由2015年的9.8%回落至3.8%；萨摩亚则主要由于食品和非酒精饮料等国内和进口商品价格大幅上涨，导致通货膨胀率上升到了3.7％。

表2-3 太平洋岛国通货膨胀情况（2018-2019年）

资料来源：亚洲开发银行，Pacific Economic Monitor https://www.adb.org/publications/series/pacific-economic-monitor。

4、财政赤字国激增，债务压力加大

由于财政来源单一，且受经济波动影响显著，太平洋岛国普遍债务高企，财政赤字问题突出，对社会经济持续发展造成严重困扰。

2018年，太平洋岛国财政赤字国为四个，2019年初步统计显示已扩大至六个。其中，基里巴斯最为严重，2018年的财政赤字率为20.1％，2019年上升至23.2%。其主要原因是由于工资支出增加了33.9％，同时基里巴斯航空购买飞机导致了巨额财政成本。斐济由于运营和投资支出均增加，2018年的财政赤字率为4.3％，约是2017年（2.3％）的两倍。同时，政府债务占GDP的比重从2017年的46.4％增长到2018年的50.0％。巴布亚新几内亚尽管财政赤字率并不高，但外债近年来一直在上升，到2020年将达到GDP的13.6％，届时将占中央政府债务总额的44.8％。所罗门群岛在数年来不断扩大的赤字之后，政府作出了巨大努力，通过提高原木出口关税一系列举措，使财政赤字率从2017年的3.8％缩小至2018年的0.6％。随着政府对蒂娜河水电项目的投资启动，2019年财政赤字率达1.2%，预计2020年财政赤字率仍会略微扩大。萨摩亚尽管灾害影响严重，但通过严格的支出控制和获得高额的外部赠款，在2018年实现了9年以来的首次财政盈余，不过外币债务占GDP的比重仍然高达49.4％。图瓦卢由于基础设施支出的持续增长以及捕鱼收入大幅下降，财政盈余将随之由正转负，2019年出现1.1％的财政赤字率。汤加由于发展合作伙伴提供了预算支持，2018年实现了1.4％的财政盈余，但外债从2017年的39.5％增长到了41.8％。

表2-4 太平洋岛国财政平衡状况（2018-2019年）

资料来源：亚洲开发银行，Pacific Economic Monitor https://www.adb.org/publications/series/pacific-economic-monitor。

（二）发展机遇

1、太平洋岛国的全球关注度和影响力快速提升

太平洋岛国深居大洋，多处于环太平洋地震活跃带，且国土面积小、海拔低，长期遭受着地震、火山、海啸等自然灾害的威胁，又面临着全球气候变暖、海平面上升的巨大生存压力。在发展经济和改善民生上，岛国也同样面临生态环境脆弱、产业基础薄弱、自身国力羸弱等一系列核心问题制约。面对生存与发展的双重困境，太平洋抱团取暖，一致争取国际社会支持的愿望强烈。近年来，太平洋岛国积极行动，利用既有的地区合作机制和联合国这一国际舞台，在气候变化、国际合作、包容性增长、可持续发展等事关自身生存发展的重大问题上做出了巨大努力，在全球的关注度快速提升，为其更广泛地开展国际经贸合作创造了良好条件。

2014年，萨摩亚成功举办了“第三届小岛屿发展中国家国际会议”；2017年，斐济成为《联合国气候变化框架公约》第23次缔约方大会的主席国，这是受到气候变化严重影响的小岛屿发展中国家首次担任联合国气候大会主席国；2018年4月，太平洋岛屿论坛经济部长会议在帕劳举行，除太平洋岛国18个成员国外，还吸引了亚洲开发银行、亚洲基础设施投资银行、国际货币基金组织驻地代表办公室、太平洋金融技术援助中心、太平洋岛屿私营部门组织等机构广泛参与[3]；2018年11月，亚太经济合作组织（APEC）第二十六次领导人非正式会议首次在太平洋岛国召开，巴布亚新几内亚作为太平洋岛国中唯一的APEC成员国代表受到了国际社会前所未有的关注。

2、域外大国强化与太平洋岛国合作

近十年来，随着太平洋岛国国际地位的提升及该地区战略地位的日益凸显，澳大利亚、新西兰及美国、日本等域外大国纷纷谋求与太平洋岛国更多领域、更深层次的合作，有望给太平洋岛国带来新一轮的援助高峰，有望在一定期限内对经济增长形成一定的刺激作用。

澳大利亚和新西兰一直将太平洋岛国地区视为重要的国家利益所在，是其天然的“势力范围”。以高额援助维持地区影响力是澳大利亚和新西兰对太平洋岛国的一项长期策略。澳大利亚智库洛伊国际政策研究所（Lowy Institute for International Policy）数据显示，2011-2017年间，澳、新对太平洋岛国的援助总额分别为65.9亿美元和12.1亿美元，分别是太平洋岛国的第一和第三大援助国。其中，澳大利亚对太平洋岛国的援助额占其对外援助总额的比重超过1/5。在澳大利亚2018年预算方案中，对外援助规模跟往年差不多，大约是42亿澳元（约合30.7亿美元），但面向太平洋岛国的援助金额从上一年的11亿澳元（约合8亿美元）增加至13亿澳元（约合9.5亿美元）。

出于对太平洋岛国区域形势的考虑，美国近年来重新加强了在太平洋岛国地区的投入。2018年11月，在巴布亚新几内亚莫尔兹比港举行的亚太经合组织（APEC）第二十六次领导人非正式会议上，美国与日、澳、新宣布将投入17亿美元，帮助巴布亚新几内亚建设电力和网络设备。2019年3月，美国国际战略研究中心与太平洋岛国论坛举办了主旨为“加强美国-太平洋岛屿伙伴关系”的对话会，提出美国和太平洋岛国应该进行贸易谈判，拟定新一轮的投资框架协议（TIFA），并通过遥感技术、制造技术和其他新兴技术提升渔业等产业的可持续性增长。[4]

日本自1997年开始，定期举办日本和太平洋岛国首脑峰会，至今，该会议共举办了八届，已成为日本和太平洋岛国进行外交、援助和贸易等活动的定期交流机制和渠道。2015年5月举行的第七届会议上，日本表示未来3年将向太平洋岛国提供大约4.53亿美元的援助。印度、韩国等国也利用国际多边场合和建立双边合作对话机制加强了与太平洋岛国的沟通，如2015年8月，第二届“印度—太平洋岛国论坛”在印度北部城市斋普尔（Jaipur）举行，14个岛国的领导人或代表参与了此次会议，印度与太平洋岛国达成了众多合作及援助协议。

3、“一带一路”搭建太平洋岛国融入世界新平台

当前，以新兴市场经济体为主要推动力的新一轮全球化正在席卷全球。尤其是在中国提出“一带一路”倡议后，经济全球化有希望从过去400年在大西洋、太平洋兴起的海洋经济全球化，逐步推进到海洋经济同内陆经济打通的这样一种人类历史上前所未有的全方位经济全球化。再加上，世界范围出现以网络化、数字化和智能化为代表的社会信息化，这就使得新一轮经济全球化的发展势头更加强劲了[5]。太平洋岛国由于特殊的地理位置和历史文化背景，在由西方主导的历次全球化发展浪潮下并未真正融入全球社会经济发展体系，走出独立自主的发展道路，迫切需要把握新一轮全球化发展的重大机遇，加快建立自主的现代经济体系和区域治理体系，顺利走上可持续发展道路。

近年来，在“一带一路”倡议的推动下，中国与太平洋岛国在基建、经贸、投资、旅游、教育等领域合作上不断取得新突破，帮助太平洋岛国在改善基础设施、培育现代产业、增加本地就业、扩大出口创汇、促进人才培养等方面发挥了重要作用。截至2018年底，中国对岛国地区直接投资约32.5亿美元，涉及采矿、农渔业、批发零售等领域，累计签订工程承包合同额148.7亿美元，完成营业额106亿美元，涉及建筑、道路、机场、水利、电信等领域[6]，为太平洋岛国创造了约1.5万个就业岗位[7]。2018年，中国与太平洋岛国地区贸易额达86.6亿美元，同比增长5.6%，其中，中国自太平洋岛国进口额为46.8亿美元，超过中国对太平洋岛国出口额（39.8亿美元）。[8]2019年，第二届“一带一路”国际合作高峰论坛、“中国-太平洋岛国旅游年”、第三届中国－太平洋岛国经济发展合作论坛等一系列重大活动的举办，将更好地促进太平洋岛国搭乘中国发展快车，融入世界经济网络，共享新一轮全球化发展红利。

三、太平洋岛国的经济发展前景展望与对策建议

（一）前景展望

1、经济发展总体向好，年度波动仍将持续

当前，吸引外资促进本国基础设施建设和产业项目开发的发展思路已经逐渐成为太平洋岛国的共识。如，近年来巴布亚新几内亚根据《巴新发展战略规划2010-2030年》、《2050年远景规划》等发展战略规划，推动了一系列基础设施项目建设，天然气扩建项目、瓦菲格尔普铜金矿项目许多重大资源项目将成为中长期内推动经济增长的重要引擎。斐济计划自2017年起，十年内将投资15亿斐元，并鼓励私人企业、外国企业参与投资大力发展以水电为主、以太阳能及其他清洁能源为辅的能源体系，提升能源保障能力，促进经济发展。同时，斐济视旅游业为未来国家经济发展的“主要驱动力”，制订了《2021斐济旅游计划》，拟通过加强旅游业基础设施、行业整合与协调、保护生态环境等吸引更多海外游客，增加旅游收入。

伴随着投资的积累、基础设施的改善、重大项目的开发，太平洋岛国的发展潜能正在逐步得到释放，经济发展总体向好的趋势进一步得到保障。但是由于经济规模小、结构单一、灾害频发等先天性原因，太平洋岛国经济脆弱的本质较长时期内难以改变。并且随着经济发展与全球商品价格、外部投资与出口市场等外部条件关联越来越密切，太平洋岛国整体经济年度波动仍将持续，但波动幅度随着经济规模的扩大、韧性的增强有望逐步减缓。

2、对外合作多元化，与新兴市场合作潜力大

由于远离世界人类社会经济活动中心，因此，加强与域外大国的经贸联系是太平洋岛国融入世界经济网络的重要渠道。但同时，历史的经验也使太平洋岛国普遍意识到，过分依赖外部力量是太平洋岛国至今未形成健康的经济、社会、政治自生长体系的重要原因。因此，借“大国平衡外交”来弥补太平洋岛国与大国之间实力对比的弱势[9]，是太平洋岛国的一项重要策略，这也是域外大国纷纷进入太平洋岛国的基础。

近年来，太平洋岛国谋求自主发展和联合自强的愿望不断增强，不仅渴望新进援助，更加渴望能帮助其实现可持续发展愿望的战略伙伴。基于此，太平洋岛国地区的传统力量格局正在发生变化[10]，以中国为代表的新兴市场成为太平洋岛国开展国际合作的新的重要依托。从援助情况来看，根据澳大利亚智库洛伊国际政策研究所数据显示，2011-2017年间，中国对太平洋岛国的援助额达12.2亿美元，已超越新西兰，成为仅次于澳大利亚的第二大援助国。其间，澳大利亚和新西兰的援助额则分别缩减了60%和85%。从经贸合作来看，在全球贸易增长放缓的不利形势下，双边贸易不断取得新进展，目前，中国已成为所罗门群岛的第一大贸易伙伴和出口市场，巴布亚新几内亚、斐济的第二大贸易伙伴，以及萨摩亚的第三大贸易伙伴。[11]中太平等互利的友好合作，为支持和帮助太平洋岛国地区发展经济、减少贫困、改善民生作出了重要贡献，双方互补优势明显，未来合作仍有非常大的上升空间。

3、短板与风险依然突出，可持续发展能力待提升

太平洋岛国基础设施薄弱、公共服务水平低、人力资源供需失衡、生态环境脆弱以及治理能力低下、债务高企等短板与风险问题依然突出，且较长时期内难以得到明显改善，将对经济增长空间及增长的持续性造成较大制约。

如，在人力资源供需方面，在大多数太平洋岛国中，受过良好教育的工人在海外就业，很大一部分工作年龄人口继续从事以生计为生的非正式市场活动，对正式就业市场的依赖程度很小，同时，妇女的劳动力参与程度普遍低于男性，这种劳动力市场状况持续存在，太平洋岛国的失业者和半失业者的人数在未来几十年中可能会急剧增加[12]，将会对太平洋岛国经济的持续发展造成严重困扰；在生态环境保护方面，尽管巴布亚新几内亚、所罗门群岛等国近年来在资源出口的推动下取得了相对较高的经济增长率，但持续的矿产资源开采以及原木采伐，被认为是对岛国生态环境和可持续发展的极大破坏，受到了国际社会的高度关注。以所罗门群岛为例，2017年，所罗门群岛的原木出口量超过300万立方米，是其年度可持续采伐量的近20倍，将直接影响到整个国家的持续发展；在治理能力方面，太平洋岛国多数基本服务由国有企业提供，而国有企业高昂的运营成本及薄弱的治理能力，使国有企业管理的大部分公共资产和基础设施的可持续性受到威胁，进而传递和影响到经济的持续发展。

（二）对策建议

1、完善基础设施支撑体系，改善区域投资环境

一是强化交通基础设施建设。一方面，优先考虑有利于经贸及旅游发展的重大项目建设，根据市场需求，有序推进机场扩建升级，增加面向主要市场的航线及航班，同时，积极推动区域客运港口及游轮、游艇航线建设，提升水上交通运输能力，加快构建更加便捷通畅的对外交通网络格局；另一方面，围绕太平洋岛国重点城市或区域重大生产项目和民生工程，尽快编制基础设施建设规划和项目储备库，加大对公路、桥梁等基础设施建设，提高交通基础设施的便捷性、可靠性及安全性。

二是完善信息基础设施网络。积极寻求与全球领先的电信网络运营商合作，依托大企业成熟运营模式、全球广大的网点布局以及丰富的大型通信设施建设经验，推动太平洋区域信息互联互通计划。支持有条件的国家建设太平洋岛国数据中心和云计算中心，推动太平洋岛国ICT（Information Communications Technology）枢纽建设，为太平洋岛国社会经济发展及自然灾害防御等提供信息技术支撑，在改善投资软环境的同时，促进太平洋岛国数字经济发展。

三是打造可再生能源保障体系。发挥太平洋岛国能源资源优势，因地制宜，积极引进国际先进能源技术与资本，联合推广建设风电、光伏、微水电、波浪能、潮汐能、储能等“多能组合”的无碳能源体系，逐步建立无碳能源岛的标准体系，探索推广一种岛内自给自足的净零碳能源供应模式，以此推动岛国能源转型，保证能源供应，增强重大产业项目投资吸引力，进而支撑经济发展，提升可持续发展能力。

四是加强防灾减灾基础设施建设。积极争取国际援助，加快建立多灾种、标准化、一体化的自然灾害风险预警业务。强化灾害服务发布渠道建设，利用电视、网络、手机等多种手段，实现对区域人群全覆盖。支持太平洋岛国建设飓风监测预警中心，加强区域数值预报能力建设，提高模式的计算精度和稳定性，提升异常飓风路径预报能力。支持建立太平洋岛国区域自然减灾数据中心和紧急救援基地，提升灾害信息获取、共享、分析和研判能力和及时应对重大灾害的处理能力。

2、培育现代产业体系，提升持续发展能力

一是优先支持旅游业高水平发展。鼓励太平洋岛国以打造世界级的海岛旅游目的地为目标，协同推出一批资源独特、交通便捷、规模合适的特色海岛进行面向国际的海岛使用权拍卖，鼓励有条件的国际企业以独资或与岛国本地企业合资的形式进行旅游投资。坚持保护与开发协调发展，按照“一岛一策”的原则，开展旅游线路开发、旅游设施建设、旅游企业经营管理以及旅游专业人才培养等全方位合作，形成集项目前期规划设计、中期投资建设（包括道路交通、生态景观、酒店等基础设施）及后期运营管理（如旅游市场的开拓、航线的运营、旅游线路的规划）于一体的全链条旅游合作开发模式，推动太平洋岛国旅游业高水平发展。

二是加快推动渔业升级发展。加强渔业资源科学管理，积极推动渔业“捕捞+养殖”一体化发展。一方面，依托太平洋岛国海域资源条件，积极引进中国等在工厂化养殖方面的技术、设备和资金，完善保险和相关配套扶持政策，支持渔业企业建设渔业养殖基地；另一方面，支持渔业龙头企业在太平洋岛国规划建设一批集生产基地、冷藏加工基地、远洋渔船补给基地和服务保障平台等于一体的远洋渔业多功能综合服务基地，为渔业企业提供渔获物集散、渔获精深加工、冷链物流、船舶租赁与维修等全方位服务，全面提升太平洋渔业经济附加值，增加岛国税收收入。

三是积极推广高技术农业发展。积极引入国外农业龙头企业和农业科研机构，在巩固、深化粮食育种、种植和深加工等合作基础上，建设农业合作试验区或农业合作示范区。支持巴布亚新几内亚等国开展农业综合开发，设立农业生产基地，积极发展农产品仓储物流，建立农产品生产加工园、农产品产销加工储运基地，打造集种植、养殖、深加工、检验检疫、进出口许可、自主报关等于一体的综合性农业示范园区，提高农业经济综合效益。

四是大力拓展海洋经济发展空间。争取将太平洋岛国的大洋矿产资源勘探工作纳入国际援助合作计划中，积极利用国际优惠贷款，设立援助勘查项目，逐步推进资源勘探、开发、加工、交易、储备、输送及配套码头建设，推进深海矿业产业化。引进国际生物医药龙头企业，加强海洋生物功能活性物质研究，开发高附加值的海洋生物营养品、功能食品、保健品和新型营养源，开展海洋医用材料、创伤修复产品的研发、生产，促进海洋生物医药产业化发展。

3、强化国际教育培训合作，加强专业人才储备

一是积极引入优质教育资源。积极推动与域外大国开展高等教育合作，争取援助国支持有意向的高校以在太平洋岛国设立分校或与岛国优秀高校合作办学的方式帮助岛国培养高端人才。支持高校开展教育改革，保证高校拥有更多的办学自主权，在教学课程设置、规划等方面具有选择权，并根据岛国需要及时调整培训设置、课程选择以及招生人数，为太平洋岛国定制培养各类专业人才，做好支撑长远发展人才储备。

二是搭建多层次的专业技能培训平台。借鉴国际职教平台（IVEP）经验做法，支持太平洋岛国共同搭建面向本地市场的专业劳务培训和技术培训平台，定期进行人才智力互动交流、创新创业平台观摩与实训等活动，为青年和妇女等提供短期就业和培训。同时，积极举办劳务与技术培训大赛，推动技术交流，满足短期内市场对各类技术人才的需求。

4、增加财政风控手段，避免经济剧幅波动

一是继续推行重大投资项目的开放合作发展方式。由于能源、矿产项目投入较大，回收周期较长，其潜在的风险性也会加大，引入多国合作开发、协议共负亏损，无疑是能够最大限度降低潜在风险的可行之策。如巴布亚新几内亚天然气扩建项目、瓦菲格尔普铜金矿项目等投资均在数十亿美元以上，通过多方合作方式进行开放，可以有效地降低本国政府的直接投资，避免推高债务压力，并合理分散潜在的经济风险。

二是积极推动国有企业降本增效。太平洋岛国尤其是基里巴斯、瑙鲁、图瓦卢等小岛国国有企业高昂的运营成本已成为其财政可持续性的严重威胁。因此，有必要加强对国有企业财务绩效考核与监督，包括对国有企业的年度财政转移采用更透明的方法，减少其对补贴和持续的社会保障转移的依赖等，推动国有企业降本增效，减轻其对太平洋岛国财政的拖累。

三是合理合规优化税收结构，壮大财政收入。适应社会经济发展新阶段特征，合理优化税收结构，壮大财政收入，缓解财政赤字。如，2018年，所罗门群岛正式通过提高原木出口关税，使税收收入比2017年增长了五分之一以上。同时，还颁布了《商品税法》修正案，增加了酒精和烟草的消费税，以此带来了较大的财政增收空间，最终实现了财政赤字率由2017年的3.8％缩小至2018年的0.6％。

//本文载于聊城大学太平洋岛国研究中心出版的《太平洋岛国发展报告（2020）》蓝皮书。