澎湃下午茶｜开题2021：上海的人与新城

2021年是“十四五”的开局之年，上海的“十四五”规划纲要提到，要加快构建“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型的空间新格局”。其中重中之重是新城发力。上海将加快建设嘉定、青浦、松江、奉贤和南汇五个新城，为上海未来发展构筑新的战略支点。上海为何如此重视五大新城的建设？新城该如何发力？新城的发展面临哪些困难与挑战？“独立的综合性节点型城市”又该如何如何打造？

2021年1月29日，澎湃研究所举办了澎湃下午茶新年场，主题为“开题2021：上海的人与新城”。会上，上海市发展改革研究院院长阮青、上海市政府发展研究中心副主任严军、上海市奉贤区宣传部部长向义海、同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建、复旦大学发展研究院常务副院长彭希哲、华东师范大学中国现代城市研究中心主任曾刚、上海社科院区县研究中心主任陈建勋、上海市公共行政与人力资源研究所所长李国虹先后发言。

如何理解上海新城要建成独立节点性城市

同济大学可持续发展与管理研究所所长诸大建       本文图片均为澎湃新闻记者 周平浪 图

诸大建从空间、人口、交通、功能四个维度来剖析新城的发展。诸大建表示，新城不是一个新概念，新城的提法，已经有了20年的历史。而且从历史上看，除了临港，另外四个新城，其建城史都远远早于上海城。那么新城“新”在哪呢？新在空间概念上。诸大建认为，上海的空间结构已经从过去的郊区-城市型向都市圈时代迈进。五大新城的建设，可以让上海更好地完成城市空间的转型，成为上海向整个长三角辐射的节点。

华东师范大学中国现代城市研究中心主任曾刚

曾刚介绍了国际上独立现代化新城的基本特征：首先，有相对独立的行政建制；其次，有完善的公共服务体系，如四通八达的交通、畅通的通讯，以及具有较大服务腹地的文化、体育、教育、金融保险、资讯/媒体、商业设施等；再次，具有一定规模的人口（100万人以上）和产业（GDP 2000亿元）以及较为完整的产学研一体化体系、产业体系；最后，拥有较高知名度。

上海社科院区县研究中心主任陈建勋

陈建勋从三个维度来谈对新城空间规划的认识。第一，对地理空间形态的新认识。我最近在做一个关于长三角企业流动的课题。我想通过企业流动来看产业空间变化、人才结构，所谓的轨道上的长三角，核心问题是产业空间布局的变化。新的地理空间会带来什么？财富分配格局的变化。我认为，在重要的节点地区，比如高速、高铁可达的节点地区会成为中国财富新的集聚点。

第二个空间是数据空间。数据空间会对三个产业产生影响：数据产业、制造业和工业品交易。第三个空间是什么？人与人交往的全新的社会空间。由于数据技术、互联网技术的到来，交往方式在变。我觉得新生态应该包括四个概念：自然生态、产业生态、社会生态和人文生态。而这五个新城实际上是上海之根，上海之脉，上海文化之所在地。我们要把新生态、新空间这两个理念引到新城的规划中。

上海市奉贤区委常委、宣传部部长向义海

向义海表达了他对“独立”的理解。在他看来，“独立”指的是功能上的相对独立及其集聚辐射的能量能级，而不是脱离于主城区和其他片区的独立发展。新城最大的“卖点”应该是面向未来，成为年轻人成就梦想之地。为此，必须社会服务功能先行，充分导引中心城区优质的教育、医疗、文化资源集聚，同时优先畅通和主城区的交通连接，只有如此才能吸引人才和企业的落户。向义海表示，五大新城的打造绝不是每个区单凭主观能动性和一己之力所能完成的，一定需要市一级财政和政策的支持。

新城的人从哪里来？

上海市公共行政与人力资源研究所所长李国虹

李国虹表示，人口是支撑一个区域发展的重要因素。1911年，上海的人口是54万；1949年是538万，1990年1324万，2010年达到2300万。从2010年到2020年，上海的人口增速明显放缓，2020年人口统计是2400余万人。

复旦大学发展研究院常务副院长彭希哲

彭希哲及其团队对上海十四五期间人口（劳动力）数量做了预测，并对“十四五期间”上海人口发展态势做了以下判断：第一，即便采取积极乃至激进的人口导入措施，上海人口的增长幅度亦非常有限且无法持续；第二，“十四五”期间上海市劳动力供给总量呈现持续下降态势，存在比较大的劳动力需求缺口，加大人才引进力度只能部分地弥补这个缺口；第三，上海劳动力供给存在结构性失衡，“头部人才”相对比较充裕，但是提供日常基础服务的劳动力短缺，“招工难”和“就业难”将在未来并存；第四，上海人口流动性呈现不足，非生产性人口积淀加快。

因此，彭希哲建议：第一，加快“全生态”人才引进，形成高-中-低人才均衡的人力资源格局。第二，以上海都市圈、长三角或长江经济带作为上海人口和劳动力资源的腹地，有机整合“在上海居住的劳动力”、“在上海工作的劳动力”和“为上海工作的劳动力”。第三，优化上海居住证积分管理办法，加快论证福利的累积递进制。第四，加快论证并实施异地养老等措施，促进上海人口流转。第五，强化“全生涯”职业教育，升级、改善乃至重构中高等职业教育体系。第六，加强对“围老年期”和“低龄期”中老年人力资本有效开发。第七，创建“生育-养育友好型”城市，加快完善家庭政策和生育支持服务体系。

根据2020年的统计数据，五大新城的常住人口为：嘉定新城46.53万人，松江新城64.14万人，青浦新城51.1万人，南汇新城29.98万人，奉贤新城24.87万人。

李国虹认为，未来哪里能够有足够多的就业人口，哪里就能够得到发展。从这个角度来看，五大新城的未来，取决于他们能否吸引到足够多的劳动力人口。

诸大建在演讲中提到，上海的人口分布是典型的“中心城区高密度、周边低密度”，在市中心5公里半径内的人口面积，上海是每平方公里3.67万人，北京是2.02万人，东京是1.08万人，纽约是2.66万人。但在市中心10公里半径外，上海的人口数呈现明显的下降，低于东京和纽约。城市化发展到一定阶段，人口会经历由主城区集中到向都市圈集聚的转变，新城的建设，也为上海优化人口分布提供了支撑。

上海市发展改革研究院院长阮青

阮青表示，上海市十四五规划纲要对新城的定位是“独立的综合性节点城市”，“独立”意味着功能全备、五脏俱全。要想实现这一目标，很重要的就是向新城导入人口。对于新城的人口数量，上海市明确提出要建设百万人口的大城。五大新城的现有人口目前离这个目标尚有距离。

阮青指出，目前新城的人口来源主要有三类。第一类是本地区的农村人口向城市集中，第二类是主城人口向新城疏解，其中有一部分是在大居的动迁人口；第三类是从外地来上海打拼的新上海人群体。

阮青认为，未来新城要想对人口有足够的吸引力，还是需要优化政策，加强优质公共服务供给，使各类青年人才和就业群体能进得来留得住。

陈建勋认为新城建设可以通过几个着力点集聚人口。一是，住房供应政策和房产税征收政策要差异化。二是，建设一城一品的国际化社区。可以借鉴杭州的经验，放开投资主体。杭州对开发商的限制比较少的，先评标再拍卖。三是，推动知识功能乐活社区的建设。四是，给予积极的人才政策。放宽人才认定中对年龄的限制。五是，新城大区文化融合空间的建设。

上海新城如何建

上海市政府发展研究中心副主任严军

严军认为，新城的建设要放在整个国家对超大型城市的治理思路中来看。一方面，经济的发展会导致产业和人口的集聚；另一方面，北京和上海等超大城市的中心城区人口过密也是一个不争的事实。

严军提到，汉语的“城市”一词就已经指出了城市最重要的两个功能。首先是“城”，是给人提供宜居的场所；其次是“市”，指的是贸易的中心，也就是产业的承载区。从宜居的角度来讲，上海应该适当降低中心城区人口密度，从宜业的角度来说，上海的很多区域产业集聚度又是很低的。所以，新城的建设，一方面可以疏解中心城市过于密集的人口，另一方面可以带来新的经济集聚，为上海未来的发展提供新的动力。

诸大建认为，从交通上来看，五大新城中的松江、嘉定、青浦三座新城有比较好的地理位置，而奉贤和临港则处在交通的末端和死角。因此，未来长三角城市群之间应该根据距离的远近同时发展高铁、城铁和郊铁和地铁，将五大新城打造成长三角立体交通网络的节点型城市。

从功能的角度，新城应该更多起到对外辐射的功能，吸引长三角的优质人才和企业在新城落户。为此，新城的社会服务应适度超前，教育和医疗机构应提前导入。诸大建也表示，仅靠新城本身是无法现实这一点的，必须有市一级财政投入和政策支持。

曾刚也对新城建设提出了自己的建议。第一，扩大行政管理权限，逐步、有序扩大新城的城市规划、管理、运营权，使其最终享有其他地级市类似的独立城市建设与管理权，并且从推进改革、鼓励创新的视角出发，容忍新城与市中心区、各新城之间的适度竞争；第二，支持规模扩张的政策，多措并举，增加建设用地指标，放宽人才落户新城政策以及鼓励招商引资、城市经营模式创新、探索；第三，建立完善的现代服务业体系，如交通通讯等新基建，文教卫体、资讯服务和金融保险、大型商业中心；第四，探索创新产学研一体化模式，如“三区”（大学校区、产业园区、居民社区）联动，鼓励探索产学研一体化新模式，着力建设具有国际竞争力的产业集群等。

参加本次研讨会的嘉宾还有：上海“一江一河”办公室苏州河贯通项目负责人陈丽红、上海市发展改革委法规处副处长李凌、上海发展战略研究所所长李显波、上海市发展改革委规划处处长吴新华、上海市发展改革委法规处处长王永刚、上海市住房和城乡建设管理委员会政策研究室主任徐存福、上海市浦东改革与发展研究院院长徐建、上海市商务发展研究中心副主任俞玮、上海经信委产业园区与结构调整处处长曾文慧、华东师范大学城市发展研究院副教授易臻真和宝马（中国）政府事务部高级经理耿康。