新城计｜旧金山湾区成功原因及对创新驱动区域发展的启示

旧金山湾区位于美国西海岸的加州北部，由旧金山市、半岛、北湾、东湾和南湾五大板块组成，其中很多高科技公司聚集在南湾，南湾又被称为硅谷。旧金山湾区是一个多核心结构的区域，三个核心城市分别是旧金山半岛上的旧金山市、东湾的奥克兰市和南湾的圣何塞市。其中，旧金山市是整个湾区的核心城市，以旅游业、金融业等现代服务业为主导；奥克兰市位于东湾滨水地带，以港口经济为主导；圣何塞市是南湾硅谷的核心，以高新科技和生物医药业为主导。作为老牌湾区，旧金山湾区的人口总量、经济规模和经济增长速度均位于美国前列。

在世界范围内，旧金山湾区也已经发展成为最重要的高新技术研发中心，对全球的经济发展都有着广泛而深远的影响。

图1 旧金山湾区构成图 资料来源：加利福尼亚州官网；中国指数研究院

表1、旧金山湾区的发展历程

资料来源：中国指数研究院 

建设实践与创新策略

旧金山湾区是创新驱动的典范。湾区以高新技术为引领，通过各城市间的良好协同发展机制，借助众多一流大学提供的创新性国际化人才，创新科技金融体系，成为全球人均GDP最高的世界级城市群。分析旧金山湾区的成功原因，是政策制度、创新产业、交通体系、城市群结构、产学研互动等各种因素共同促进的结果。

1、管理运营：创新机制的保障

旧金山湾区的创新生态体系是以市场为主导，自下而上自发形成的。这个体系可以最大程度地发挥市场的资源优化配置能力，为高新技术企业的创建、发展和成熟提供了良好的环境。政府担负着环境创造者和培育者的角色，致力于完善法律法规、保护知识产权、消除贸易壁垒、建立服务平台、提高对外来文化的包容度等。这种“小政府，大社会”的管理模式为旧金山湾区创新经济的发展提供了自由开放的成长氛围。政府还实施了一些有利于企业创新的措施，从供给和环境保障等方面推动技术革新，并制定了有关创新的法令、法规，从税收政策和政府采购等方面推动企业创新活动的开展。 

2、区域协同管理：促进整合发展

早期湾区内各城市各自为政，恶性竞争严重，产业同质化明显。为了协调区域的发展和管理问题，1945 年，由企业赞助的湾区委员会成立，并陆续建立了多个专门机构，如旧金山湾区政府协会（ABAG）、大都市交通委员会（MTC）、海湾保护和开发委员会（BCDC）和湾区空气质量控制局（BAAQBD）等。其中，1961 年成立的半官方的旧金山湾区政府协会（ABAG）是湾区最主要的区域性综合规划机构，由各级地方政府领导人组成，以区域统筹规划为目标，搭建各城市间的沟通桥梁，促进各城市间的协调发展。ABAG 的主要任务是强化地方政府间的合作与协调，防止城市无序扩张，解决土地使用、住房和交通、环境质量、防震等公共问题。

为了更好地规划和协调湾区的可持续发展问题，湾区委员会还制定了多个战略性的指导方案。近阶段，所执行的是“Plan Bay Area 2040”（2017年通过），正在筹划中的是“Plan Bay Area 2050”，主要集中在住房、交通、经济和环境等四个关键问题上，进行长期发展规划和政策制定，致力于改善交通系统、保护社区不受海平面上升的影响、实现未来住房和就业增长模式所必需的公共政策的制定与实施，让湾区所有居民获得更加公平的权益。该方案预计2021年实施。 

3、政策支持：为创新机制保驾护航

旧金山湾区创新模式成功的背后，离不开公共政策的保障和支持，尤其是在科技创新的培育、成长和转化阶段，湾区都制定了相应的扶持措施与政策。 

表2 旧金山湾区的科技创新政策

（1）研发阶段。政府为研发创新提供资金支持。比如，加州大学伯克利分校的社会利益技术研究中心（CITRIS）在初创时就曾获得1.7亿美元的美国联邦基金以及1亿美元的加州政府州立基金支持，CITRIS后来在能源储备、交通等方面的研究获得突破性进展。实行税收优惠减免政策。除了美国统一施行的税收减免政策，比如“R&E抵免制”和“经济复兴税收法案”等，湾区政府还为科技创新企业及相关从业人员提供额外的税收优惠政策。实施知识产权保护政策。

湾区政府一直积极制定政策，保障技术拥有者的合法权利，激励创新工作常态化。

（2）成果转化阶段。美国政府还制定了一系列政策支持科技成果转化，比如1982 年实施的“小企业创新研究计划”，对中小企业的研发成果转化提供技术支持。政府还设置专门机构来促进科技成果转化，国家技术转让中心（NTTC）和联邦实验室就是主要的公立科技成果转化机构。为了确保有足够的资金进行孵化器的创建，政府还通过立法推动孵化器的发展。

（3）产品市场化阶段。通过政府采购积极引导、支持和帮助新技术、新产品进入市场。以航空航天业为例，20世纪40—60年代，美国政府是电子工业及航空工业等新兴产业的最大客户。近年来，旧金山湾区还以企业团购等方式引导新技术和产品进入市场，参与公司越多，价格就会越低，企业推行新技术新产品的成本就越。

4、产业集聚：科技创新的平台

湾区经济首先从工业发展起步，经历了工业的聚集和分散，之后是传统制造业和服务业的发展。随着第三次技术革命的兴起，特别是在电子信息技术的推动下，传统制造业不断进行转型和升级。近年来，高端服务业和文化创意产业成为湾区经济较为典型的特征。

在产业发展和转型的过程中，三大核心城市的产业结构形成了差别化定位：旧金山市侧重于金融业、生物制药业和旅游业；奥克兰市倾向于制造业和港口经济；圣何塞市重点发展信息科技、电子制造和航天航空等高新技术产业。这种多元而互补的产业结构也增强了区域发展的可持续性。

高科技产业聚集发展是旧金山湾区科技创新发展的重要支撑。目前，湾区拥有一大批极具世界影响力的大公司，形成了大、中、小型科技创新企业协同发展的高新技术产业集群，融科研、技术、生产于一体，在航天科技、生命医药、信息技术、人工智能、无人驾驶、新材料、新能源等多个领域独领风骚。美国劳工统计局（Bureau of Labor Statistics）提供的湾区主要产业的从业人员占比的数据，其变化趋势也侧面反映了湾区产业的集聚发展情况：制造业的从业人口在逐年减少，而高新技术服务业的从业人员增长迅速，2019年达到16.1%。

表3 湾区三大核心城市的产业发展与集聚进程

数据来源：课题组整理

5、金融投资：创新转化的桥梁

旧金山湾区以发达的风险投资为主体的金融环境，在高新科技与金融资本之间架起了桥梁，为湾区的高新技术及创新科技提供了充足的资金保障，也为湾区的产业发展提供了必要的金融资源。

自凯鹏华盈和红杉资本于1972年联合开创了湾区风险投资模式以来，风险投资便在旧金山湾区推广。1995—2018年，湾区年度风险投资额从16.91亿美元飙升到603.75亿美元。2018年，旧金山湾区的风投资金占同期全美风投市场的52.6%。风投业的发展极大促进了科技创新能力的提升，旧金山湾区几乎90%的高新技术企业是通过风投模式发展起来的。目前，湾区拥有30多家私人创业基金机构，风险投资流量价值于2015年达到了近20年以来的最高点。

湾区风险投资的组织形式多样化。小企业投资公司可以从政府的小企业管理局获得低息贷款；合作制的风投公司可以参与小企业管理局制定的投资计划；股份制风险投资公司按照股份制企业进行运作；集团内部风险投资公司可以使用本公司的发展基金。湾区还形成了完整的投资体系，即由天使投资、风险投资和私募投资组成，并在企业的不同阶段进行投资。湾区拥有完备的资本市场，以纳斯达克等市场为中心，通过IPO或协议转让的方式，为风投资金的退出提供了渠道。

经过多年的发展，旧金山湾区已经建立起完善的科技中介服务体系，构建了科技创新专业技术网络，致力于整合湾区的创新要素。这个服务体系包含了管理信息咨询、人力资源、金融资本、技术转移、财务和法律等多种服务，这些服务整合运作大幅提高了湾区的创新产出效率。 

图2  2002-2017年旧金山湾区风险投资额增长图（单位：十亿美元） 数据来源：PwC MoneyTree Report

6、教育科研：创新发展的源泉

旧金山湾区的成功，得益于“科技引领创业，创业驱动创新，创新创造财富”的体制。在这个系统中，大学师生、科研机构人员、企业家和风险投资家等构成了创新核心圈层。湾区的创新发展正是依靠教育科研资源聚集起来的人才优势和卓越的企业创新能力。

（1）教育科研资源，提供创新原动力。作为世界级的高科技研发区，旧金山湾区汇聚了大量的高校、研究机构和实验室。早在20世纪60年代，加州政府就颁布了“加利福尼亚高等教育总体规划”，时至今日已经形成以加州大学、加州州立大学和加州社区学院三级学校为主的公立高等教育系统，以斯坦福和加州理工大学为核心的私立高等教育系统。湾区采取的是多中心互补组团式大学集群发展模式，旧金山市、半岛、北湾、东湾和南湾都有世界一流大学为引领的高水平大学集群，形成了跨区域的高等教学资源的空间分布模式。

湾区还有5所国家级实验室以及多所州级实验室。这些实验室本身就是开放式平台，为高科技产生提供了优质土壤，同时，还研发出众多专利科技，进一步推动湾区的科技创新与研发。这种高校科研集群和科技型产业集群共享知识资源的空间分布模式，大大拓展了湾区内部知识交流的频度、广度和深度。

湾区充分发挥高校资源优势，推动湾区知识生产、技术商业化和创新扩散科技创新的步伐，在“大学+湾区”的合作实践中，探索出以下几种有效方式：一是高校参与科技创新园区建设；二是高校为企业创新提供优秀人才；三是高校提供技术支撑并主动产业化；四是政府支持高校和实验室，利用政府采购等方式促进创新成果产业化和新产品应用。在大学与湾区的互动过程中，湾区内部优质的教育资源还能反过来吸引大批优质的科技公司和中小微科技企业进驻，进一步完善了“教育+科技+产业”的创新创业生态系统。

表4  旧金山湾区国家级研究实验室

（2）校企合作政策，促进创新双赢。成熟的法律政策是校企合作健康发展的保证。美国政府通过了相关政策和法案，允许高校把科研成果的专利权以独家许可或非独家许可的形式授予企业，大大加快了高科技项目的产业化速度，实现了高校与湾区企业的双赢。另外，高校也通过相关的政策规范了校企合作中的各个环节，特别重视知识产权问题，协调并保护校企双方的合法权益，提高校企合作的积极性，减少校企合作可能产生的矛盾和纠纷。例如，斯坦福大学定期在学校官网发布最新的专利成果、项目合作意向、人才意向等信息，硅谷的企业可以很方便地获取相关信息，与大学商谈合作意向。斯坦福大学在技术转让和知识产权等校企合作问题上积累了一套成熟的方案，充分考虑企业的立场和需求，并出台了极为便利的合作流程，既保护了学校科研人员的合法权益，又不损伤企业的合作积极性。

表5  旧金山湾区代表性大学的校企合作体系

数据来源：斯坦福大学、加州大学伯克利分校、加州大学旧金山分校官网

7、人才战略：立足全球的雄心

硅谷聚集了全球最多的独角兽公司和科技精英人才，30%以上的人口是在美国以外出生的。大量来自国外的高科技成才的涌入，使得这片土地永远保持着活力。

湾区对于全球科技人才有着独特的培育理念以及为全球化人才的服务策略。

（1）立足全球，为湾区输送创新人才。如前所述，旧金山湾区雄厚的高校教育资源为湾区的科技创新和经济发展提供了源源不断的智慧动力。湾区大学可划分为两类：一类是传统名校，比如斯坦福大学、加州大学。这些名校以“优质的教研加协同创新体系”推进人才的创新创业素质培养，成为湾区发展的持久动力。

另一类是新型的精英教育大学，比如密涅瓦大学和奇点大学。新型教育形态打破了传统的教学模式，突破了教学的空间限制，针对学生的能力结构制定灵活多样的培养模式，培养具有全球视野的创新创业人才。与大学的全球化人才培养方案相呼应，湾区的一些投资机构也致力于将高校与企业的合作扩展到全球范围内。比如位于南湾的PNP，作为全球第一的投资机构，通过雄厚的资本运作将美国的科技产业投放到全球多个国家和地区，促进这些地区的科技创新和创业孵化，致力于开发从企业到高校再到各个城市的创新项目。

（2）实施住房新政，提升湾区对全球人才的吸引力。近年来，城市生活成本的急剧上升，成为限制人才进入的主要因素之一。美国个人理财网站GOBankingRates 公布了

2017年全美50个最大城市的居住成本排名：旧金山排名第一，圣何塞排名第二。而在全球范围内，经济学人智库（EIU）发布的《2019全球生活成本调查报告》中，旧金山在全球排名第10，比2018年上升4位。由此可见，湾区的生活成本无论在美国，还是在全球范围内，都是比较高的。在湾区的生活成本中，住房成本是影响到每个家庭和企业的重要问题。由于湾区的住房审批和建设系统跟不上就业增长的速度，可供使用的住房越来越少，房价不断上涨，通勤时间也变得更长，住房危机成为阻挡全球化精英人才进入湾区的重要因素。 

表6  旧金山湾区高校的全球化人才培养理念

资料来源：斯坦福大学、加州大学、密涅瓦大学和奇点大学官网

为此，湾区委员会正在积极探索解决方案。2016年10月的湾区经济委员会报告显示，湾区目前有四个主要的住房项目，分别是：猎人点造船厂（e Hunters Point Shipyard）项目，10500个单位；金银岛（the Treasure Island）项目，7637个单位；Park Merced计划，5679个单位；Mission Rock计划，1500个单位。这四个大型项目将使旧金山的住房存量增加25300多套。湾区的目标是实现2015—2023年区域住房需求目标的125%，平均每年增加2.95万套，并将单位成本降低20%。

8、开放包容：创新冒险的基因

文化的包容性也是旧金山湾区成功的关键，多元包容与开放创新的文化特征为湾区发展注入了蓬勃的生命力。20世纪50年代后，旧金山一次次成为各种思潮的大本营或是主阵地；从20世纪80年代起，旧金山就是艺术家们聚集的重要城市之一；到20世纪末，旧金山市的各类艺术团体就达到200多个。

先进的文化设施和宽容的文化氛围，为各种人才提供展示才华的平台和机会。现在的旧金山已经成了一个多元文化中心。正是这种多元包容的文化氛围，推动了旧金山市文化产业的繁荣和城市的转型。以南市场区（SOMA）为例，南市场区靠近市中心，曾经是贫民窟和工业废墟，但从1980年代后期，租金低廉的低矮仓库和厂房强烈吸引着新一代年轻人。1990年代中期，随着互联网的开发，社会对于创造性内容的需求成为主流，南市场区愈加受到青睐，大批的多媒体公司

在这里创建，从而奠定了“多媒体产业发源地”的产业地位。

开放创新，引领科技前沿。自2012年BASIC首次绘制湾区创新生态系统以来，新兴技术及其应用的加速发展，包括机器学习、自动驾驶汽车、个性化医学和虚拟现实。除了大学、联邦实验室、独立实验室、联合研究机构、公司实验室、风险投资、技术孵化器和加速器外，时至今日，新的参与者也开始出现，比如工业创新中心。这种“创新云”通过整个技术领域动态、非线性的发展，不断地调试和重新定位，已经在湾区创新系统中发挥作用。湾区还不断地完善创新体制，根据实际发展需要及时地调整政策，为创新持续发展提供环境和制度保障。

湾区不仅拥有政府直接购买科研成果的“入驻企业家”计划，还有良好的科技成果转化机制。持续不断的公共科研投资为湾区的发展提供了创新的重要基础，世界顶尖大学、国家实验室、风投公司等组成的湾区创新体系也为湾区的创新文化氛围提供了全方位的支持。

9、交通策略：湾区空间的拓展

经过多年的发展，旧金山湾区的轨道交通系统不断完善，在很大程度上优化了城市公共空间。

陆上交通网，助力湾区内部资源流动。湾区快速交通系统总长为167公里，有效解决了湾区内旧金山、奥克兰、圣何塞、伯克利、戴利城等各个城市间的交通需求。湾区的轨道交通主要包括湾区捷运系统（BART）、半岛通勤列车（Caltrain）、旧金山市区的城市铁路（Muni）、圣何塞市区的圣克拉拉县轻轨列车（Vallcy Transportation Authority）、从圣何塞通往萨克拉门托的省会走廊列车（Capitol Corridor）、从斯托克顿市通往圣何塞的通勤列车（ACE），还有全美铁路客运公司经营的由奥克兰通往芝加哥、洛杉矶等地的旅客列车等。为了适应人口增长的速度，第二个湾区跨海湾交通枢纽的建设也提上了日程。新的交通枢纽将实现从萨克拉门托到旧金山和从东湾到半岛以及到奥克兰的连接，也能为过境站和新路线提供机会，并刺激过境城市的经济发展，振兴区域经济。

国际航运网，提升湾区的国际资源运用能力。旧金山湾区已经建成了以旧金山国际机场（SFO）为核心机场，奥克兰国际机场（OAK）、圣何塞国际机场（SJC）和萨克拉门托国际机场（SMF）为辅助机场的机场群。其中，旧金山国际机场是世界级的高水准机场，从这里可以飞往北美以及全世界的各个城市，包括美国境内近80个城市，国外40多个城市。直飞航班连通了亚洲、欧洲、美国中部、太平洋南部以及中东地区。旧金山国际机场日前已经开始改建1号航站楼，这是该机场近十年来最大的工程项目，该项目将会进一步增强湾区在国际空间开拓上的能力。

10、传播策略：湾区形象的增值

城市形象与城市产业发展息息相关，产业升级带来城市形象升级。在第三次技术革命的推动下，湾区产业再次升级，全力发展高科技产业和新兴商业模式，作为高新技术产业中心的硅谷成为湾区和美国的标志。如今，旧金山湾区已成为享誉全球的“科技湾区”。旧金山湾区的形象是由内部各个组成部分的形象共同建构整合而成的。在湾区的各个组成部分中，形象塑造较有成效的是旧金山市的旅游品牌、硅谷的高新技术产业品牌和东湾的总部经济品牌。 

发展特色、前景及其启示 

旧金山湾区以不到美国1%的人口，创造了美国5%的GDP。2018年，旧金山湾区人均GDP达到了10.7万美元，远远超过了美国人均6.25万美元的平均水平。从就业结构看，它的计算机、数学、商业、金融和管理等行业的从业人员占比，都明显高于美国的平均水平。旧金山湾区在高新技术、生物医药科学、航天、能源研究等方面，引领全球20多种产业的发展潮流。湾区吸引着上千家高科技企业进驻，仅仅是《财富》杂志评选出的世界500强公司中就有30多家将总部设在旧金山湾区。湾区还吸引着全世界的优秀人才在此集聚，不仅创建了具有规模效应的高科技产业基地硅谷，还带动了湾区周边城市群的发展。旧金山湾区以创新驱动区域发展，具有明显特色，主要表现如下。

1、不断完善的创新系统。湾区形成了许多创新制度，如移民制度、国家实验室、公司制度、大规模生产体系和风险投资体系等，这些制度为创新的持续发展提供了保障。湾区拥有大量的高校、实验室和研究机构，三者聚集在一起使得湾区拥有了全美技术水平以及受教育程度最高的劳动力，推动着以硅谷为核心的旧金山湾区科技产业链的迅速发展，从而成就了世界级的科技湾区。

2、文化与市场的开放包容。湾区政府非常重视吸引全世界的科技人才，为特殊人才和高技术人才制定了各项人才优惠政策，用优厚的待遇和良好的研究环境吸引着大批科学家在美落户。湾区政府还实行区域地方自治体系，秉持市场原则，充分发挥市场的主导作用，为创新创业提供了自由开放的氛围。

3、发达的科技金融体制。硅谷崛起以后，以硅谷为产业链带动的科技金融业成为其显著标志。旧金山湾区形成了由天使投资、风险投资以及私募投资组成的完整的投资体系。目前，加州，甚至是美国，最主要的风险投资都集中到了旧金山湾区，有资金需求的企业可以来旧金山湾区寻找资金。

4、整合的协同发展机制。湾区政府实施了一系列区域治理机制来协调区域发展问题，不同城市承担不同的职能，形成错位发展与互补的产业结构，并通过发挥中心城市的主导产业来带动周边区域的产业配合跟进，从而促进了整个湾区的共同繁荣。

展望未来，旧金山湾区的发展前景如下： 

1、紧盯科技前沿，引领新一轮科技革命。旧金山湾区作为世界知名的科技湾区，未来的发展紧盯着科技前沿：新能源、以基因工程为代表的生物技术、以低温超导材料和纳米材料应用为代表的新材料革命。

2、利用高科技成果，促进产业换代升级。将计算机与传统产业相结合，把智能赋予传统工业，促进传统产业的升级，可以在“工业 4.0”时代把握更多的发展先机。例如，硅谷的传奇人物马斯克将智能注入传统的汽车工业和航天工业中，创办特斯拉和太空探索公司，将传统产业转变为全新的未来产业。

3、立足全球化视角，参与世界竞争。随着全球化进程的加速，旧金山湾区还需要继续提升自己的格局，广泛吸收世界精英，积极与世界各国开展合作，才能在新一轮的发展中取得竞争优势。

旧金山湾区以创新驱动的区域发展，给人极大启示。 

1、发挥市场主体地位，政府配合服务。旧金山湾区特有的风险投资模式和创新成果转化的机制在很大程度上是市场经济作用的结果。湾区政府部门的作用主要体现在制定发展规划、明确战略定位、建设基础设施和提供公共服务上。湾区近年来积极搭建与政府合作的机构平台，如设在各个城市的多个经济开发公司（EDCs）等，这些开发公司能够高效地将尚未得到充分开发的公共资源进行开发和重新配置，并运用商业化的运作方式进行推广。

2、科学教育提供人才与技术保障。大学、研究机构与企业之间构建起良性的创新驱动循环系统，人才在高校和企业间频繁流动，让科技知识理论与实践在更深的层次上达到契合，让湾区在科技创新、技术商业化和创新扩散等方面大获成效。

3、允许冒险试错，鼓励创新包容。旧金山湾所处的美国加州，优质的移民政策和极具包容的城市社会是加州持续吸引大量移民的重要原因。湾区企业还通过采取优惠政策、允许试错等途径，并以优厚待遇和良好的研究环境，引来优秀科研技术人员落户。

4、合理划分城市功能，产业协同发展。南湾以圣何塞为中心，其环境创新中心获得成功，为清洁能源企业提供了多种可靠服务以及新工作机会；东湾的三谷地区成立了两个国家级实验室，即劳伦斯利弗莫尔国家实验室和桑迪亚国家实验室，产生了可观的经济效益和技术创新；而北湾则建立了北部湾生命科技联盟，将索诺玛县、帕那市、索拉诺市和马林县的公立与私有生命科技企业全部囊括进来。以上这些区域协同发展的战略，推动整个湾区经济合作体走得更远，攀更高。

（本文摘编自格致出版社2021年1月出版的《全球城市案例研究2020》，原题：“旧金山湾区：科技创新驱动区域发展”，周振华主编，课题作者：聂艳梅）

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