来论｜首次面向国务院两部门的中央生态环保督察具有重要意义

近日，中央生态环境保护督察组向第二轮第二批督察的国家能源局、国家林业和草原局等两个国务院部门反馈督察意见并向社会公开。这是2019年6月《中央生态环境保护督察工作规定》颁布后，首次依据第14条新增的“承担重要生态环境保护职责的国务院有关部门”规定所开展的部门督察，具有重要意义，也代表着中央生态环境保护督察进入新的历史阶段。

从中央生态环境保护督察的发展历程看，自2015年中办、国办印发《环境保护督察方案（试行）》以来，主要是针对地方党委政府及有关部门开展环保督察，本质上是基于“中央—地方”的纵向关系而在全国范围内进行的督察巡视。第二轮督察将国务院有关部门纳入督察对象，是基于党政体制内各部门相互间的横向关系而进行的督察监督，丰富了中央生态环境保护督察的内涵，做到了针对各级各类承担生态环境保护职责主体督察的“全覆盖”，在纵横联动中能够切实推动“大环保”格局，真正实现生态环境保护工作的“齐抓共管”，避免仅由生态环境部门“孤军奋战”的困境。

从本次部门督察所揭示的问题来看，国家能源局、国家林业和草原局未能有效落实生态环境保护工作的“齐抓共管”，对标党中央、国务院在生态环境保护上的决策部署仍然存在较大差距，两部门督察反馈意见中“思想认识存在偏差”“生态环境保护没有摆上应有高度”“推动生态保护不够有力”“强调客观因素多，反思主观问题少”等表述即为佐证，甚至出现了“两轮中央生态环境保护督察发现并反馈大量涉能源领域的生态环境问题，国家能源局一定程度上存在‘与己无关’的心态”的直接批评。

这说明被督察的两个部门在日常工作中并未深刻认识并自觉履行生态环境保护职责，亟待加以扭转，充分体现了中央生态环境保护督察“政治体检”的内在要求。

本次部门督察所揭示的另外一个突出问题，是相关领域立法不符合生态环境保护要求或法治建设严重滞后，这实质上正是社会各界早已指出的“部门利益法律化”问题。

根据本次两个部门的督察反馈意见，被直接“点名”存在问题或滞后的立法领域包括：煤炭立法、能源立法、电力立法、湿地保护立法、自然保护地立法、野生动物保护立法、野生植物保护立法、建设项目占用林地立法等。上述问题虽然一直为学界和社会各界所关注并不断加以呼吁，但如此集中的、“针锋相对”进行披露和揭示，可以说前所罕见。特别是其中明确指出：煤炭法修订草案将大气污染防治法中规定的“禁止”改为“限制”、“应当”改为“鼓励”，明显降低生态环境保护要求。

可以预期，通过督察意见的公开及产生的广泛影响，上述立法问题能够得到有效的改进。这在一定意义上开创了中央生态环境保护督察促进、监督生态环境法治建设的新方式、新途径，充实了中国特色社会主义法治建设的内涵。

本次中央生态环境保护部门督察在开展过程中的一个显著特点，是督察方式相较于之前有所创新。自2015年底以来开展的中央环保督察（中央生态环境保护督察），已经积累并形成了较为多样的生态环境督察方式，除了一般性的例行督察（包括督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实、立卷归档等环节）之外，还有点穴式、机动式、定向式、专题式等多样化的督察形式。本次部门督察针对督察对象的特殊性，开创性的运用了“研讨式督察”方式，更加强调通过生态环境保护督察促进问题的整改解决，建议相关部门党组召开专题民主生活会落实问题的整改，而不是直接“居高临下”进行督察问责。这体现了协同治理、合作治理的理念，能够避免生态环境保护督察异化为简单粗暴的“找茬”，而是能够真正起到监督促进的效果，也是生态环境保护督察制度在特定条件中的发展创新，丰富了中国特色生态文明制度体系的内涵，推动了生态环境治理体系与治理能力现代化进程。

总体而言，本次面向国家能源局、国家林业和草原局所开展的中央生态环境保护督察具有多方面的开创性意义，是新时代中国生态文明制度建设的最新成果，值得高度肯定。有理由相信并期待，本次部门督察只是开端，接下来针对其他国务院相关部门所开展的中央生态环境保护督察会取得更为丰富的成果，更为深入的推动我国生态文明建设与经济高质量发展发挥重要作用。

（作者系武汉大学环境法研究所教授、博士生导师，主要从事环境资源法、生态文明制度研究）