见微知著｜从过去到未来：上海乡村公服设施的增加与精简

上海城市规划设计研究院每年都会形成一批以见微知著为导向的微课题成果。青年规划师从身边入手，以专业角度和微小切面，跟踪研判城市空间公共政策的制定和实施并提出思考建议。我们摘取了其中部分成果，希望也能给予相关决策和管理者、城市研究者和市民以启发。本文为付毓、殷玮、居晓婷以及田菲根据上海乡村社区生活圈规划研究成果整理而成。

上海郊野。澎湃新闻记者 周平浪 图

提起乡村，我们的脑海中，是空旷无人的乡间小道，还是空巢老人的聚居地？提起乡村的公共服务设施，我们是否只记得村委会的办事楼？

近些年，上海市政府快速推进乡村振兴战略，将乡村作为超大城市的稀缺资源和城市核心功能的重要承载地，乡村地位也在提高。今年上海“十四五”规划提出，要抓紧补齐基本公共服务短板。而到2035年，上海乡村将面临动态更新的过程，在此过程中，村民能否享受到均等化的公共服务，乡村能否形成与超大城市相匹配的功能，都是值得关注的。

以行政村为单元的设施配置思路需要改变

从2007年《上海市郊区新市镇与中心村规划编制导则》，到2010年《上海市村庄规划编制导则（试行）》，都是对乡村公服设施进行千人指标控制，而2015年《上海市郊区镇村公共服务设施配置导则（试行）》提出基本必配+高能级选配的村庄设施类型，主要是对行政村“三室两点”（村委会办公室、医疗室、老年活动室和便利店、健身点）进行刚性管控。

也就是说，过去十几年，上海都以行政村为单元，进行公服设施的底线管控。如今时代改变，不同村庄发展特征多样，村民需求也日益丰富，如养老、网购、直播带货等。在“人民城市”理念指引下，乡村公服设施配置思路和标准，的确需要改变。

上海关于乡村公服设施的配置标准演变。除特别注明，本文图表及资料图均来自作者。

乡村中不同人群的客观需求差异已经显现

乡村地域辽阔，为什么过去的“三室两点”需要改变，还要延伸到自然村？老年人难道不能多走走路吗？

作者团队对老年村民进行入户访谈。

我们在乡村看到的情况是，腿脚不便的老人家，只能靠家门口一周一次的流动摊贩和子女偶尔买菜接济，有的老年宅男只愿在家里看电视，也有热心村民因村活动室离家太远而用自家房子改造成活动室免费为老年人提供活动。他们大都是空巢老人，除了偶尔去最近的镇区看病和买菜，活动范围都在家附近。总体上，活动室、便民店、助餐、助医设施，是乡村老人最为现实和迫切的需求。

老年村民日常出行方式。

老年村民日常出行离家多远。

老年村民去附近镇区频率。

老年村民认为最需要增加的设施。

那村里的中青年呢？从问卷和大数据分析得知，中青年村民有50%以小汽车为主要出行工具，日常活动范围大于老年人。以松江区叶榭镇为例，中青年村民日常出行频率最高的是离家500-900米，1300-1900米，2200-3100米三个区间。60%的人每周会去镇里或附近新城，日常跨村、跨镇活动频率高，休闲娱乐、生活服务、医疗、停车设施是中青年村民最强烈的需求。

中青年村民日常出行距离与出行频次（百度常访地数据分析，松江区叶榭镇）

中青年村民日常出行方式。

中青年村民认为最需要改善的设施。

如今，上海乡村的老年人一般在家附近活动，比中青年的活动范围小很多，两者需求也不同，老年人需要助餐和助医服务，中青年需要生活和停车服务。原有围绕村委会布局的“三室两点”已不能适应这一差异。

未来，要做功能扩充和内涵提升的加法，和资源集约利用的“简”法

为应对未来变化和不同人群、不同产业的发展需求，乡村公服设施的功能扩充和内涵提升必须做加法。

一方面，向下延伸到自然村，自然村层级满足老人、儿童等弱势群体最基本的保障性需求，行政村层级在行政管理基础上结合村庄特定需求进行弹性选择；一方面，向上衔接城镇，提升镇级的服务能级，满足周边村民偶尔的低频率需求，如提供较高能级的医疗、教育、商业购物、企业服务等综合功能。

自然村和行政村层级设施布局示意。

镇区层级设施布局示意。

我们在乡村看到，村委会的公服设施往往挂了好几十块牌子，容纳组织部、民政、公安、消防等各部门功能，上面千条线，下面一根针。为提高乡村基层治理水平，乡村公服设施配置应整合资源，因地制宜，有针对性地做“简”法。

首先，整合资源方面，应鼓励行政村层级的行政便民、文体休闲、健康卫生、养老关怀、商业配套各类乡村公共服务设施综合设置，功能尽可能融入便民服务中心（约500平米）的空间。鼓励自然村层级的老年助餐点、示范睦邻点、健身点、党群服务点都融入邻里驿站（约50平米）的空间，邻里驿站都不需新建，直接利用村里闲置房屋，或对村民家中客厅稍加改造就可投入使用。

乡村一站式的家门口服务综合体。

目前，浦东、奉贤、崇明各区已布局了此类空间，只是各自名称不同。由此，一个空间承载多种功能，在时间和空间上共享，形成乡村一站式的家门口服务综合体。 

浦东新区大河村宅里情会客厅（自然村）。

崇明区花漂村示范睦邻点（自然村）。

浦东新区界浜村党群服务点（自然村）。

奉贤区家门口“生活驿站”（自然村）。

其次，因地制宜，避免“一刀切”，在满足不同人群基本生活需要和乡村基本治理需要基础上，村庄可按需选配园区、旅游、农业、商业等服务模块。如靠近产业园区的村庄，年轻白领较多，可以选配居村儿童之家、室内健身点、人才公寓等设施；靠近郊野公园的村庄，节假日游客较多，可选配游客停车场、公共厕所、农产品展销、特色餐饮等设施；以农业生产为主的村庄，可选配为农综合服务站、乡创中心等设施。

基础必配模块包。

特色选配模块包。

上海乡村位于超大城市的郊区范围，公服设施不能照搬城市的做法，应回到本源，从村民的日常生产生活需求和未来超大城市乡村新功能出发，满足村民对美好生活的向往，以乡村基本公共服务设施的均等化为落脚点，全面实现“人民城市为人民”的美好目标。