美国那点事｜拜登上任一周小记：一个窗口正在出现？

美国总统拜登上任已届一周。   图片来源： 澎湃影像

自1月20日宣誓就职至今，美国总统拜登上任已届一周。这一周来，他签署了多份行政令，以期尽快扭转前总统特朗普留下的遗产；积极推动遏制新冠疫情和重振经济的各项措施；与多国领导人通话沟通。从拜登这一周来的施政，能窥见美国内政外交哪些动向？

优先关注国内事务

拜登政府已经表示，优先关注国内事务。就任第一天，拜登迅速签署了17项行政命令，内容涉及应对疫情、移民、气候变化、种族及LGBT(性少数人群)权益等方面，要求联邦雇员在政府建筑物内佩戴口罩，与世卫组织重新建立联系，重返巴黎气候协定，结束对非洲国家和穆斯林国家的旅行禁令，扭转特朗普时期严苛的移民政策，其行动的紧迫感在现代任何一位美国总统任上都不曾有过，既着手消除特朗普的政治遗产，又凸显拜登的政策偏好和优先顺序。

拜登对华政策的出发点是重建美国的国内秩序及其全球影响力，“首先确保美国在国内和全球保持竞争优势”。拜登在就职演说中列举了种种考验：首先是控制新冠疫情，病毒一年下来给美国造成的死亡人数已经超过了二战，拜登上任第二天就推出“全面、战时”新冠政策；其次是国内就业和经济复苏，尤其是中产阶级和蓝领工人的就业，经济低迷带来“失业和绝望”，“重建更好的美国”这一竞选口号意味着政府在技术、教育、基础设施等重要领域的投资；拜登还需要重建社会团结和包容，解决种族正义危机和气候危机；修复民主制度，拜登在就职演说中承诺将成为所有美国人的总统。

根据美国战略与国际研究中心（CSIS）就美国的对华政策对1000多位美国民众和美国、亚洲、欧洲的领导人开展的一项调研显示：大多数人认为特朗普政府对中国实施的单边政策已经使美国损失了很多收益和回报，这些战术层面的变化并没有形成重大的对华政策战略层面的改变，只有不到10%的受访者认为美国在过去四年的对华政策是有效的，且实施了重大而积极的变化。也只有不到20%的受访者认为美国应该与中国全面“分离”——暂停与中国的任何贸易和投资，减少人员往来。当然也有极少数的受访者倾向于无限制地与中国往来，放下分歧、聚焦合作。

美国的对华政策受到包括舆情在内的各种因素的影响，和特朗普政府非理性甚至失控的对华政策不同，拜登本人及其外交团队在中国都积累了广泛的人脉，更注重与中国的沟通，双边关系的可预期性会更高，特朗普政府时的那种紧张气氛会有所缓和。拜登上任第二天，美国国务院网站的政策议题栏就撤下了6个核心议题，包括所谓“中国威胁”和5G安全。

重建美国的“向心力”

在对外战略上，与特朗普政府奉行的孤立主义和单边主义不不同，拜登政府的重要优先事项是恢复美国在重大全球事项上的领导地位，强调和盟国开展合作，重建国际组织对美国的“向心力”。

拜登在就职演说中说“世界在关注”，誓言要“修复我们的盟友关系，再次与世界接触”。在外交日程上，拜登上任的第一个周末开启了“电话外交”，分别与英国、加拿大和墨西哥领导人通话，他正式的外交亮相很可能是今年6月举行的七国集团领导人会议，然后在秋天出席在罗马举办的20国集团会议和在苏格兰举行的联合国气候变化大会。

在政策事项上，拜登十分强调可持续的贸易易增长、全球公共卫生、气候变化、人权问题和军事安全。在人事安排上，拜登选择库特·坎贝尔（Kurt M. Campbell）出任亚洲政策高级协调人，预示着让日本和韩国更安心的努力，任命曾任奥巴马外交顾问的苏珊·赖斯（Susan E. Rice）为国内政策委员会主任，加强了国内政策与外交政策的联系，邀请约翰·克里担任总统气候变化事务特使，显示对这一全球公共问题的重视。

如何运用政策来更好地平衡与中国的竞争与合作，这是拜登政府有待解决的一个重要问题。美国可以同时和中国成为战略竞争者与合作者吗？有些人可能会认为这是天真的幻想。美国两党已经在国会和行政部门中就对华问题达成了共识，不少共和党议员已经准备好指责拜登政府对华太软弱，这些更加强硬的政治环境让拜登政府一开始很难采取大胆的举措，与中国立即开展合作，他们将首先聚焦与盟国开展对话，在全世界重建合作关系。

前述CSIS的调研结果表明，受访者普遍不喜欢“单边主义”，而更加偏好“多边主义”，即加强与盟国和国际机构的合作，这样的调研结果在美国及其盟国或友国之间达成了很高程度的共识。拜登试图找到一种有利于解决问题的模式，随后再决定如何实施对华政策。

特朗普政府指出美国在创新、技术、安全等领域面临中国的挑战，但是他所实施的政策代价很高，对美国的企业和消费者都带来了很高的代价，其政策理理念也不是战略性的，而是临时的、单边的、一次性的，包括反恐、出口控制、投资限制、对中国社交网络企业的禁令、通过H1B签证限制高技能人才的移民等。中美之间的合作在特朗普任内被压制或抛弃了。特朗普政府擅长强调并列出中美之间的重大问题，但是并不擅长减轻或解决这些问题。恰恰相反，在一些问题上，特朗普政府的一些措施要么让问题更严重了，要么制造出了新问题。

中美两国是国际社会的两个大国，对拜登而言，问题不是“如何打败中国”，而是“如何和这个强大的竞争对手共存”，以及“如何以一个优势地位来和中国开展竞争与合作”。拜登的对华政策团队认为相较过去，中美之间如今更更偏重于竞争，国务卿托尼·布林肯（Antony J. Blinken）、国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）都是致力于战略竞争的人。沙利文早前就指出美国应该在“压制中国的发展”上少花时间，而应该更加重视“我们自己如何跑得更更快”。战略竞争仍将主导中美关系，但是美国也不会轻易放弃与中国的合作，两国在气候变化、全球抗疫、武器控制等领域都有潜在的合作机会。

一个重要的窗口正在出现？

美国新政府往往不会重复上一届政府的政策，拜登政府一个重要的变化是政策制定中的“程序”和“赋权”。上任以来，拜登努力恢复美国政府之间的跨部门合作，这些在特朗普之前的总统们在任时存在的合作程序在特朗普政府中消失了。同时，关键内阁成员在政策制定中会有重要影响，副部长级官员和更低层级的官员也被赋权，从而可与中国各界交往，对政策制定产生影响，这些都是特朗普政府中没有的。

拜登政府既不会轻易推翻特朗普政府的对华贸易措施，也不会简单重复奥巴马时期的对华政策，而是会设计出基于程序的多边措施，来处理和中国在技术、创新、安全等领域的竞争，这些措施需要能够平衡军事安全和商业利益之间的关系，也能为企业界带来更多的可预测性。

在技术领域，与特朗普不同，拜登表明开放的美国会吸引科技领域的世界一流人才，增强美国的实力。拜登政府采取解剖刀政策而非链锯政策，重新恢复H1B签证项目吸引高技能移民人才，同时确保外国雇员或科研人员尊重知识产权保护；对战略性的军民两用技术，界定哪些需要安全监管，同时允许其他技术领域开展国际合作。

托尼·布林肯谈到世界各地的所谓“技术民主”和“技术专制”，在知识产权、网络安全、监控技术对公民社会的侵蚀等问题上，美国与其盟国立场一致，美国与这些国家有扩大合作的可能，从而协调制定新的技术标准、投资政策、出口控制措施等。拜登政府还将投资国内的前沿技术研发领域，他对美国的创新实力已经表达了绝对的信心，其政策不会基于“不惜一切代价遏制中国”的狭隘冲动，而是“努力让自己跑得更快”的长远理念。

在传统的国家安全领域，尤其是涉及台海和南海的问题上，拜登政府上任初期不会做出实质性的重大改变。美国的目标一直是防止中国的军事实力超越美国，在亚太地区保持强大的军事存在，目前美国国内包括国会、国务院和国防部等越来越关注这些问题并已达成某种共识。在朝鲜问题上，拜登表示不会再延续特朗普的思路去搞“面子工程”，而是准备实施能够推进“朝鲜无核化”的战略，甚至会寻求中国的合作，在适当的时机重启与中国的对话机制，包括军事对话和危机预防与管理理机制。

与特朗普时期相比，拜登并没有把中国视为最大的挑战，他提到了人权和安全问题，但是他更加注重的气候变化、流行性疾病应对和其他全球性问题的解决，都为中美两国提供了潜在的合作机会。拜登上任初期聚焦危机处理、对华政策尚未完全确定之际，是调整中美关系的重要时间窗口。

（作者系复旦大学国际关系与公共事务学院副教授）