曹远征 | 一半是财，一半是政，未来5年国家治理的关键，就看它了

文 | 曹远征 中国宏观经济学会副会长、中国经济50人论坛成员

2021年是“十四五”开局之年，我国将在全面建成小康社会的基础上，乘势而上，开启全面建设社会主义现代化国家的新征程，到2035年基本实现社会主义现代化。在新的更高起点上实现这样的奋斗目标，需要深入分析今后发展的潜力、面临的环境和条件，围绕现代化新征程中的新挑战、新问题，寻找可行的解决之道。

中国现代化进程已经进入一个新阶段。表现在经济体制上，市场经济的理念已深入人心，并渗透到经济生活的各个环节和领域。市场经济活动在细枝末节的娴熟运行，奠定了市场经济体制的基本框架，并使其日趋完善且具有不可逆转的趋势。

表现在经济发展上，经济结构出现了符合规律的升级，不仅重化工业在工业中的比重逐步升高并日益高技术化，而且服务业比重开始超过工业，显现出国民经济活动支柱产业的势头。这些都表明中国已进入工业化的中后期，并步入以服务业为主的后工业化阶段。

综合上述两个方面，中国在已有的“中心—外围”格局中已脱颖而出，不仅是第二大经济体、第一大贸易体，而且成为半中心半外围的经济体，影响着全球的未来。凡此种种都表明，过去40多年的体制安排是有效的，通过持续性的因势利导式改革，体制已成为支撑中国现代化进程的依托。这既是改革开放初心的体现，也是中国成功经验之所在。

▲2020年3月18日拍摄的上海洋山港集装箱码头（无人机照片）。图/新华社发

但在中国经济取得巨大成就的同时，也不能不看到中国经济社会又到了新的转型时期，需要体制创新，进行新的体制安排。

过往的体制导向支持工业化，尤其是支持劳动密集型制造业。但是，一方面，重化工业产能的过剩标志着工业化已进入中后期，技术密集型产业成为产业升级的方向；另一方面，随着居民收入水平的提高，更好的生活质量也成为社会的需求。两者都指向了服务业，产生了服务业的发展日益快于制造业的历史趋势。

国家统计局数据显示，2020年，我国第三产业增加值55.4万亿元，占GDP的比重为54.5%，比上年度上升0.2个百分点，连续9年超过第二产业；第三产业增加值增长2.1%，对经济增长的贡献率为48.4%，连续6年成为经济增长最大动能。服务业已是国民经济第一大产业，这预示着中国现代化进程步入后工业化时代，从而也使得过往的体制安排显得应对空间局促，缺乏弹性。

结论由此显而易见：面对后工业化服务型社会的来临，需要更新观念，在此基础上进行新的顶层体制设计并精心实施，通过持续深化改革，使体制始终成为支持现代化进程的依托。

首先，服务性产品的需求价格弹性显著高于实物产品，即它更多地服从于偏好，更少地依赖基本需求。由此决定了其不仅行业分布广、分化日益细化，而且同种服务产品也有层次之分，品牌时尚也成为影响因素。个性化需求是服务业面对的基本事实，并因此形成有别于实物产品具有的客观标准，难以进行大规模制造，从而对经济社会管理带来了新的挑战。

举例来说，乘用汽车是满足出行需求的，需求单一且可同质化。与此同时，汽车物理属性决定它的零配件数量标准，并因此决定了汽车的单位生产成本。从管理学角度观察，汽车的这种性质决定了汽车进入市场的时点及生产规模的参数。对政府来讲，这些参数形成的量产规模决定了用地面积、投资数额、建设进展及阶段划分等经济指标，政府可以借助这些参数形成产业政策及相关的扶持措施。换言之，由于汽车工业参数的客观性使其生产可以依赖行政手段进行安排。相比之下，服务性产品标准不具备物理的客观性，而是约定俗成的，并会持续衍生，从而难以利用行政手段介入产品的生产方式和提供方式。因此，创造适应服务业发展的氛围成为政府的要务。此前，政府的管理更多是通过专业监管来发挥作用。因此，简化行政审批，尤其是准入审批，规范准入后监管和加强政府全程服务应成为题中之义。

深化“放管服”改革，使体制具备弹性是必然趋势；而立法立规，建立社会和产业的长期预期，依法依规界定政府与市场边界，形成行业自律和外部专业监管相互支撑的体制机制是体制安排的要义。

其次，由于一般性服务业劳动生产率通常低于制造业，这就使经济潜在增长能力下降，造成经济增速放缓。为避免经济增长的过分减速，就需要推动服务业高端化。

国际经验表明，医疗、教育、科研、金融服务等是高端化的主要领域。在这些领域建立并完善与其相适应的体制机制尤为重要。而现行经济体制不适应创新国家建设的历史要求，特别突出地反映在科研成果的转化上：既未有效地建立鼓励科研院所、大专院校转化成果的体系制度安排，也缺乏对科研教学人员成果创新与转化的激励机制，全社会尚未形成尊重科研成果的氛围。从国际经验看，对科研人员和知识产权的专门立法及保护十分重要。这是推动创新与转化的关键。

最后，服务性产品的提供需要社会基础设施予以保障。除硬性基础设施外，更多的是需要诸如公共卫生、环境保护、基础教育、养老体系等软硬兼顾，甚至以软为主的基础设施。从目前的情况看，社会基础设施不仅投入不足而且也未形成长效机制。就医难、就业难、养老难就是体现。由于社会基础设施具有外部性，政府加大投入是必要的。但与此同时，创新制度安排，吸引民间资本参与也是可行的。各国经验表明，这一领域也是政府与社会资本合作（PPP）的重要领域。

▲2020年9月25日，社区老人在安徽省铜陵市铜官区居家和社区养老服务中心看电影。图/IC photo

综上所述，服务业发展以及由此预示的后工业化服务型社会的来临，产生了对体制安排的新需求。它不仅反映在经济体制上，还反映在包括政治体制在内的涉及国家治理体系的其他配套体制建设上。换言之，新时期国家治理能力的建设要求已迥然不同于工业化时期，它需要经济、政治、社会、文化、生态五位一体的深化改革。

这一深化改革的历史性要求首先反映在政府管理经济社会的职能改变上，突出地体现在财政体制改革上。现行的财政体制建立于1995年，那时中国尚处于工业化的初期阶段。虽然工业快速发展，但重工业比重仍落后于轻工业，即轻型工业时期。当时的体制改革要求就是如何形成支持重化工业的制度安排。由于政府，尤其地方政府是工业化的主要推动者，财政体制的设计目标就成为：在保护政府，尤其保护地方政府经济建设积极性的同时，在国民收入方面，实现中央和地方政府之间的合理分配。在约束条件下，这种维持原有事权，仅就财力及相应财权的有限改革目标的设计，体现为两个比重的提高：财政收入占整个国民收入比重的提高和中央财政收入占全国财政收入比重的提高。

25年来中国经济社会的表现表明，财政体制改革的目标设计是合理的，效果也是明显的。这不仅反映在两个比重的提高，尤其是中央财政收入的提高上，更重要的是反映在保障了经济活动和社会活动的有序上。这一目标设计既为市场经济条件下工业结构的转型发展提供了外部条件支持，也支持了“抓大放小”、压锭限产、破产重组等一系列改革举措。1995年以来，重工业的比重再次并持续超过轻工业，既标志着中国在市场经济的轨道上重新进入重化工业化，也彰显了这一轮财政体制改革的有效性。

必须指出的是，随着2001年中国加入世界贸易组织，重化工业纳入全球化，使中国工业水平开始全面升级，这一财政体制的历史任务不仅基本完成，而且因当年有限目标设计使其弊端日益暴露。由于在财力向中央集中的同时未界定政府的事权，尤其是中央与地方，以及地方各级政府的事权，致使各级政府财政支出责任不清晰，造成地方政府为经济建设过度举债，不得不依靠土地出让金来偿还，形成政府支出日益依赖“土地财政”的顽疾。这同时成为房价高涨、妨碍民生、营商成本过高的主要原因，影响了经济社会的发展。因此，改革并重塑财政体制成为国家治理能力建设的关键环节，是牵一发而动全身的改革重点领域。

首先，从中国现代化的发展趋势看，财政体制改革应顺应后工业化服务型社会的要求，从政府职能由建设型政府转变为服务型政府着眼，从事权改革入手，重新厘定中央及各级地方政府的支出责任；加大包括社会基础设施在内的民生支出，减少对硬性基础设施，尤其是竞争性工业投资的支出；切实硬化预算约束，建立权责分明、支出责任与财力相匹配、可追溯可问责的财政新体制。

其次，在中央与地方的财政关系上，基于中央财政财力占大头的客观事实，将包括社会基础设施投入在内的全局性和重大的支出责任集中于中央，以形成中央财政支出责任与财力相匹配的格局。在这种格局下，以公共服务为导向厘定地方各级政府的支出责任，以加快政府由建设型政府向服务型政府转型的步伐。这既可以匹配其财力占小头的实际情况，又可满足服务型社会政府服务在基层的客观需要。若地方财力不足，可由上级财政，尤其是中央财政在规范透明原则下的一般性转移支付予以弥补。只有特定情况或特殊地区可使用专项转移支付。

再次，规范财政收入来源，全面纳入预算管理，使之正常化、制度化，形成稳健的预算收入。一是在预算法的基础上，切实打通税收收入、政府基金收入、国有资本所得收入以及社保收入之间的连接，做到统一预算。更重要的是统筹支出，特别是建立将国有资产所得收入作为调节社保支出的规范化制度保障，以应对老龄化趋势。除国有股权正常性地划入社保，使社保获得稳健资本利得收入外，在老龄化的高峰阶段，还可通过国有资本变现的办法来弥补社保支出。

二是在稳定财政预算赤字的基础上，建立国债弥补的正常化机制。其中的重点是建立有序的、国债市场需要的、期限结构合理的体系性的国债品种，以稳定金融市场预期。必要时可发行特别国债，以弥补非正常支出。顺便指出，上述两条都需要资本市场的支持。因此，中国资本市场的发展及金融体制的改革具有支持财政体制改革的重要作用，需加以重视。

最后，在坚持税收法定原则的基础上，展开适应服务业发展的税制改革。一是增值税转型改革。以前虽然进行了营业税的增值税改革，促进了服务业发展，但毕竟现有的增值税基础还是生产型的，需要加大向消费型转型的改革力度。二是推动消费税、房地产税及遗产税等税种的设立。这不仅有利于开辟、增加地方财政收入，而且具有促进服务业发展的导向作用，并能公平赋税。

需要指出的是，财政是一半财一半政，是国家治理体系和治理能力的基础。建立适应现代化新阶段后工业化服务型社会发展需要的财政体制，是一项基础性的龙头改革工程。这一改革只有定位准确并积极展开，其他改革任务才能相应展开，配套机制才能形成，功能才能发挥。

综上，本文认为，中国正处于由工业服务型社会向后工业化转型的起始阶段，未雨绸缪，面向未来进行体制安排与设计十分重要，其中财政体制改革是关键。

作者曹远征系中国宏观经济学会副会长、中银国际研究有限公司董事长、博智宏观论坛学术委员会委员

（来源：财经国家周刊）

原标题：《曹远征 | 一半是财，一半是政，未来5年国家治理的关键，就看它了》

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