全国“十四五”｜着力提升国土空间治理能力

国土空间治理，是国家治理体系的重要组成部分、国家安全的重要保障、经济高质量发展的重要工具；连同资源治理、环境治理和生态治理，构成生态文明建设的主体内容。十八大以来，中国国土空间治理取得积极进展，国土空间治理体系加速形成，但与此同时，尚存在一些亟待解决的深层次问题和矛盾。“十四五”时期，须从国家安全特别是国土安全、资源安全、生态安全、经济安全和社会安全的高度，从加速国家治理体系与能力现代化的目标和要求出发，切实加快建立健全中国特色的国土空间治理体系，显著提升国土空间治理能力。

一、国土空间治理取得积极进展但仍存在一些深层次问题

十八大以来，国土空间治理进入重构性创新发展新时代。国土空间开发保护取得显著成效，以主体功能区为基础的国土空间开发保护战略架构初步搭建，多中心、网络化、开放式的区域开发格局逐渐清晰，以生态文明和可持续发展为导向的农业发展布局不断优化，以分级分类国土全域保护为导向的生态安全格局加速形成。

但同时，中国国土空间治理尚存在一些深层次问题和结构性矛盾亟待解决。

一是国土空间治理的法律工具还很缺乏。中国尚无专门的国土空间及其治理的法律法规，已有的土地管理法等相关法律法规远不足以支撑国土空间治理的目标和要求。

二是国土空间治理的规划体系尚未形成。全国国土空间规划纲要目前还未出台，重点区域（流域）及省级国土空间规划也处于编制之中，相关专项规划的编制还没有正式启动。规划工具的暂时缺失，以及预期中规划工具可能存在的缺陷，都是必须解决的关键和迫切问题。

三是国土空间治理的标准体系尚未形成。空间分类体系及其标准化、空间数据采集加工及其标准化等方面普遍存在标准不统一的问题，严重影响了国土空间治理的问题诊断、目标设定、动态跟踪、成效判断等能力。

四是国土空间治理的用途管制尚在启动之中。基于国土空间建设目标和用途分类体系的国土空间用途管制办法，尚在研究之中，距离行政性法规的要求还有相当距离。不利于国土空间的分用途差异化管控和国土空间治理总体目标的均衡实现。

五是国土空间治理的基础能力还很薄弱。对国土空间安全、开发、利用、保护、修复等情况还缺乏全面、系统、客观、准确、及时、可靠的调查、监测、评价和分析，这些方面的基础能力建设还很滞后、薄弱。

上述问题直接关系国土空间治理的成败与效能，亟待解决。

二、提升国土空间治理能力有哪些重点任务

“十四五”时期，中国国土空间治理需要重点做好两方面工作。

（一）加强国土空间规划、法规、政策和标准的系统建设

1. 建立健全分级分类的国土空间规划体系。进一步理顺国土空间规划与国家发展规划、国家级专项规划、区域规划的关系，明确国土空间规划体系在国家统一规划体系建设中的定位和作用。重新审视五级三类国土空间规划编制体系设置的合理性并作适当调整，优化各级各类国土空间规划的定位与主要内容。充分继承并发挥主体功能区战略与制度在空间治理中的基础性作用，将适度微调完善后的主体功能区战略贯穿于国土空间规划编制实施全过程。加快推进全域国土空间规划编制，通过国土空间结构和空间战略布局的优化，进一步强化国土空间规划对其他规划在空间安排上的统领作用。

2. 建立健全国土空间法律法规体系。加快开展国土空间治理相关立法工作，如《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》《区域协调发展法》等。按照立、改、废、释相关要求，修改完善《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国环境保护法》等相关法律法规，尽快将所有关于空间管治的政策和规划纳入法律框架。

3. 建立健全国土空间政策体系。加快制定实施适应国土空间治理体系要求的资源、财税、产业、生态、环境、人口等关键政策，基于系统性、协同性与精准性、操作性要求，推动形成系统、科学、高效国土空间政策体系。加快研究制定京津冀、长三角、长江经济带、粤港澳大湾区、黄河流域等重点区域的空间发展政策，强化特殊类型区的政策扶持。需要特别注意国土空间政策与区域发展政策、特殊类型区振兴扶持政策的分工与协同关系，关注以上区域在国土空间开发保护战略实施中的政策支撑问题。

4. 加强国土空间治理标准体系建设。加强国土空间治理的标准体系建设，建立健全统一、科学、实用的国土空间分类、数据标准、技术标准及其他标准体系，推动国家发展改革委、自然资源部、生态环境部等相关部门在技术标准上的统一。强化国土空间规划及相关标准对社会经济活动的规制作用（强调对于违反该规划标准体系的行为要予以必要的处置），尤其在国土空间开发强度、方式与资源环境承载能力明显不平衡以及生态环境问题较突出的区域，更要突出国土空间治理的规制地位和作用。

5. 加强国土空间用途统筹协调管控。加快构建横向联动、纵向衔接的用途管制体制，实现管理事权的央地权责明晰、纵横有机协调。以全国国土空间规划为基础，统筹国土空间的开发、保护、治理及修复，进一步理清并明确生态、农业、城镇等三类主体功能空间、以及文化、乡村、工矿和战略性通道、综合体系（廊道）等重要点线空间之间的关系及边界、功能及定位、管控政策取向等。综合用好行政、法律、经济、信息等多种管控手段，完成并优化主要控制线的划定，结合主体功能定位实施差异化的区域引导，逐级细化资源、财税、产业、生态等政策，探索建立包括转移支付、横向生态补偿、开发许可交易在内的空间开发保护利益协调机制。

（二）加强重点领域的国土空间治理

1. 加强生态空间有效管控与系统修复。划定、优化与守护生态红线，构建以国家公园为主体的自然保护地体系和生态安全保障体系，提升生态空间的服务功能，实施“山水林田湖草”生态系统修复工程等。重点推进青藏高原、新疆中北部、黄土高原、燕山—太行山、大小兴安岭及长白山、川滇高原、秦巴—武陵山、长江中下游、南方丘陵、东部沿海等生态屏、生态带的保护和建设。

2. 加强农业空间有效保护和基本建设。构建现代农业空间格局（体现农业空间的多功能性），优化水土资源空间配置，保护永久基本农田，建设高标准基本农田等。重点加强东北平原、黄淮海平原、长江中下游、四川盆地、汾渭平原、河套灌区、华南地区、甘新地区等粮食（主要农产品）主产区的农业生产空间保护与综合生产能力建设。

3. 加强城镇空间有效管控与品质提升。构建中国特色现代城镇空间格局，严格管控城镇开发边界，提高城镇产业空间效率，以安全性、可达性和宜居性、宜业性为主要目标，提升城镇空间生活品质等。重点加强集聚高效的城市群与都市圈建设，尤其是加快北京、上海、深港、广州、成都以及杭州、南京、郑州等都市圈建设，以带动整体城镇空间品质的提升。

4. 加强边境国土空间有效管控和建设。加快构建边境国土空间安全格局，加强边境战略性运输、信息通道等基础设施建设，加大对边境县市旗的一般性财政转移支付力度，加快边境重镇建设与发展进程，加强与“一带一路”沿线国家及地区的联系、合作（经济、生态、安全合作）等。

5. 加强海洋国土空间有效管控和开发建设。对接全国国土空间规划纲要、构建海洋国土空间格局，严守海洋生态红线、加快国家海洋公园建设，严格保护海洋资源、加强海洋生态环境治理与修复，以海岸带为主要载体加强陆海统筹，推进海岛及其集群化建设以巩固和发展海洋开放合作，以重点项目为抓手推进海上通道建设和安全保障等。优化海洋经济空间格局，着力发展海洋湾区和海洋飞地经济，着力推进海洋经济示范区建设。

三、提升国土空间治理能力需要哪些保障

国土空间治理是一个复杂过程、系统工程，需要统筹多种因素、运用多种工具。“十四五”期间，国土空间治理需要在以下几个方面加强支撑保障。

（一）大力加强国土空间治理的法制保障

做好过渡时期《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》等相关国土空间法律的立、改、废、释工作。加快推进《国土空间开发保护法》《国土空间规划法》《区域协调发展法》立法及国土空间治理相关法律法规建设工作，从纵向、横向上明确国土空间规划与各级各类规划之间的关系，界定各部门、各级政府的责任。加强统一执法及执法监督，重点加强国土空间治理相关法律法规的统一执法能力建设，提高各地区统一执法水平。

（二）切实理顺国土空间治理的体制关系

重点加强国家和区域层面的国土空间治理统筹，分阶段逐步推进国土空间治理中的管理体制改革。重点明确中央地方在国土空间治理中的事权划分，各级政府在国土空间治理中的重点不一样，中央层面应侧重战略性，区域或省级层面应侧重协调性，市县和乡镇层面应侧重实施性。重点明确国家发展改革委、自然资源部、生态环境部等政府主体部门在国土空间治理体系中的责任和事权划分，如国土空间规划与区域规划之间的责任划分、生态保护修复和生态环境保护之间的责任划分等。亟须建立强有力的国土空间治理决策或协调机制，进一步抛弃部门之见、地方利益，充分发挥国土空间治理体系在国土空间治理中的组织、统筹、协调、协同作用。

（三）持续推进国土空间治理的机制创新

一是建立健全规划传导机制。紧密围绕各级各类的国土空间规划编制体系展开，建立健全基于纵向、横向、过程等维度的各类国土空间规划传导机制。并基于各维度的规划传导机制，建立综合传导体系，以国土空间用途管制为纽带，共同促进规划体系的顺利运行和空间战略格局的精准落地。

二是建立健全规划修订机制。基于国土空间规划实施评估结论，适时开展规划动态修编，增强规划的预见性、引领性和实时性。建立防“频调”机制，保证规划的权威性、连续性。

三是建立健全考核机制。建立差别化的绩效考核指标测评体系，针对城镇、农业、生态等各类国土空间的不同主体功能，分类设计指标体系。建立全流程绩效考核指标测评机制，考核指标体系不宜过多、突出重点，管用即可。形成指标考核对应责任主体体系，将指标实施考核“对门”化，明确主要责任、连带责任、相关责任和无责任范畴。

四是建立健全奖惩机制。根据评价考核结果，及时进行相应的奖励或问责。一方面，强化正向激励制度，主要体现为政治激励（如政绩考核）、行政激励（如税收减免优惠）、市场激励（如提升市场信用评级）、精神或文化激励（如宣传、经验推介）等手段。另一方面，针对国土空间开发保护中尚存在的一系列刚性约束机制不健全的问题，进一步建立健全反向激励制度，主要体现为法律约束（如立法执法）、政治约束（如政治考评与惩处）、行政约束（如行政问责）、市场约束（如投资压力）、道德约束等手段。

五是建立健全社会参与机制。建立健全专业机构、非政府组织等多元治理主体和公众参与机制。重点做好三个方面工作：明确保障公众对国土空间治理相关数据和信息的“知情权”；赋予公众享有通过听证会或意见征询等方式参与国土空间决策的权力；建立更具体的机制（渠道），征求公众个人的选择、建议和投诉，并由相关空间治理部门充分考虑。

（四）进一步加强国土空间治理基础性工作 

一是加强国土空间监测评估。加快国土空间开发保护现状监测评估工作，为推进国土空间科学、高效治理以及“一张图”平台的建设提供重要数据支撑。探索实施并联审批、并联执法，统一各部门监测手段、整合各方时点数据搭建“全面覆盖、全程监管、实时预警”的监测预警机制。

二是加强国土空间技术支撑及基础信息平台建设。国家发展改革委、自然资源部、生态环境部、水利部等有关部门需要进一步切实合作推进数据共享机制建设，建立全国、区域层级或全国、省、市县层级的国土空间开发保护数据信息系统。充分利用大数据、云计算等现代信息技术和手段，建立统一、高效的国土空间数据信息系统和信息平台，实现国土空间治理基础数据、信息动态更新和各部门互联互通、开放共享。

三是加强基础理论支撑和人才保障。充分调动政府、研究机构、高校、行业协会、企业等各方力量，加强对国土空间规划编制、资源用途管制、空间管制等相关主题的理论、方法研究，提升国土空间治理的科学支撑。通过直接定向人才培养（培训）、干部挂职、工作借调、人才交流等途径加快提升国土空间治理领域管理、技术类从业人员的业务素质和工作能力，并充分发挥科研机构、智库等对国土空间治理的辅助支持作用。

（作者杨艳系国务院发展研究中心资环所副研究员）