2020年12月国资国企改革政策与实践动态

 

上海市国资委印发《上海市企业国有产权无偿划转管理办法》

 

为深入推进上海市区域性国资国企综改试验落地实施，着力推动混合所有制改革，促进国有资本投资、运营公司资本运作，对《上海市企业国有产权无偿划转暂行办法》（沪国资委产〔2006〕362号进行修订，以进一步规范企业国有产权无偿划转行为，提升国有资本配置效率，维护国有资本安全。

 

 

《办法》从三方面明确了上海市企业国有产权无偿划转行为的管理。

 

一是规定了企业国有产权无偿划转必须遵循的一般性规则，主要对制定目的和依据、无偿划转的定义、适用范围、职责分工、无偿划转的基本原则等进行了说明。

 

二是明确了企业国有产权无偿划转的申请及批准程序，规定了申请划转批准及其前期必备程序，规定了可行性报告要求、内部决策程序、债权人、职工和其他股东权益保护、批准划转的审计及账务调整、无偿划转协议、报批程序、审查材料、协议的生效和履行等事项。

 

三是明确了市（区）政府或国资监管机构决定的企业国有产权无偿划转程序，规定了决定划转事项的程序，对决定划转的事权范围、决定的通知、无偿划转的实施及情况报告进行了说明。（新闻来源：市国资委）

 

02、实践方面

 

国有资本布局优化

 

●  中央层面：中国国新十年：蹚出国资运营有效路径

 

围绕国有运营公司功能定位，中国国新控股有限责任公司（下称“中国国新”）逐步探索，构建形成了基金投资、金融服务、资产管理、股权运作、境外投资5大板块和央企专职外部董事服务保障1个平台的“5+1”业务格局，完善了“资本+人才+技术”轻资产运营模式。

 

数据显示，五年来，这家“另类央企”依靠155亿元的注册资本金和部分划入股权，有效汇聚各类资本投入运营，累计债权融资规模超过2600亿元，通过发起设立股权投资基金撬动社会资本2100多亿元。

 

在此基础上，五大业务板块打造差异化竞争优势，营造国新投资生态圈。其中，以基金投资推动国有资本在“募投管退”中流动增值，以金融服务的资本放大效应提高资金周转效率，以专业化运作央企上市公司股份盘活存量资本、优化资本配置，以资产管理多种手段实现资金、资本、资产周转循环，以境外投资将资本运营范围拓展到国际市场，助力中国企业参与“一带一路”建设，显著提升了资本运营效率。

 

中国国新参与组建国家管网集团、中国铁塔，出资支持东航集团、国药集团股权多元化改革等。并且，面向央企创新提供综合金融服务，通过商业保理、融资租赁累计向央企投放资金超过千亿元。同时，探索设立千亿级“央企信用保障基金”，前瞻性预防化解债券违约风险。此外，发挥境外投资平台优势，落实“一带一路”倡议，累计投资中国企业“走出去”项目70多个、金额近1700亿元人民币。（新闻来源：新华网）

 

●  中央层面：国资划转社保进入倒计时 超万亿国资跑步驰援养老金

 

 

2020年是我国养老保险制度改革的重要时间节点。这一年，不仅要完成国资划转，还要实现养老保险基金的省级统筹，这两项改革都将为下一步的全国统筹打下基础。

 

从各省份的方案来看，地方国资划转的股份存于财政专户并委托国资控股的投资公司进行增值保值的运营，但地方的这种管理是代管托管的过渡状态，一旦实现养老保险的全国统筹之后，由省政府掌管的社保基金和国资划转的国有股股份，都将一并由全国社保基金理事会来统一管理。

 

超万亿国资跑步驰援养老金

 

2017年11月，我国启动国资划转试点，2019年9月全面推开，要求在中央层面，具备条件的企业于2019年底前基本完成，有难度的企业可于2020年底前完成；在地方层面，2020年底前基本完成划转工作。

 

到2019年底，中央层面已经完成了1.3万亿元的划转。业内预测，划转完成后的总规模将在3万亿-5万亿元。

 

国资收益专项用于弥补养老金缺口

 

从内容上看，各地的方案大致相同，在划转范围和划转对象、收益方式等方面均与《国务院关于印发划转部分国有资本充实社保基金实施方案的通知》(国发〔2017〕49号)原则一致。

 

划转国有资本充实社保基金后，承接主体获取收益的方式是“分红为主，运作为辅”。也就是说，国有资本的收益主要来源于股权分红，今后由各承接主体的同级财政部门统筹考虑基本养老保险基金的支出需要和国有资本收益状况，适时实施收缴，专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

 

此外，国资划转的另一个原则是做“沉睡的股东”，即承接主体作为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权、处置权和知情权，不干预企业日常生产经营管理，一般不向企业派出董事。地方在承接主体上略有不同，绝大部分省份都是授权财政厅持有。

 

国有资本运作管理办法将出台

 

划转过程比预期要困难得多，无论是央企还是地方国企，都有不同程度的困难。地方国企的困难要更大，所以划转预留的时间也更长。

 

地方国有企业数量多，情况复杂。一些地方国企产权关系尚未完全理顺，无法确定划转的数量。有的地方国企经营不善甚至面临破产，导致无法进行划转。有的企业因实施重组改制等改革事项，导致划转范围和划转规模发生变化。还有的涉及上市公司尤其是境外上市公司的，划转流程更为复杂。

 

目前各省份的承接主体也不尽相同，有的是社保基金理事会，有的则是国有资本运营公司，体系不顺导致划转的过程不通畅。而且承接主体的管理运作能力也参差不齐，影响国有资本的收益。

 

承接主体如何保值增值、如何分红、如何收益收缴将是最大的挑战。总体来说，国有资产划拨社保基金，从大的角度看是积极的，由此带来的问题则需要制度层面进行设计。

 

如何让“巨额存款”发挥应有的作用，业内分析，一方面，国有企业要通过加快改革更好地提高效率、创造效益、创造价值，才能使得划转到社保基金的这些股权取得实实在在的收益。另一方面，划转企业的股权分红将是社保基金从划转国资中取得收益的主要来源。我国上市公司的分红水平不高，要发挥划转资金的保障作用，还需要进一步提高国企股权分红比例。

 

据了解，为规范划转部分国有资本充实社保基金工作划转国有资本的运作管理，加强对划转资本运作管理的监督，财政部正在牵头起草划转国有资本的运作管理办法。

 

在划转国有资本运作管理办法出台前，划转国有资本产生的现金收益可由承接主体进行投资，投资范围限定为银行存款、一级市场购买国债和对划转对象的增资。同时，各级财政、人力资源社会保障、国资监管等有关部门将加强协作配合，切实履行职责，加强对承接主体的监督和管理，确保划转的国有资本专项用于弥补企业职工基本养老保险基金缺口。

 

在管理这部分资产时，资产安全性应是首要目标。这部分划转社保的国资，其资本运作要稳妥操作，确保国资保值增值。这部分资产需交给专业人士运作，可参与供给侧结构性改革中效益较好、有稳定收益的项目。（新闻来源：国资委）

 

混合所有制改革

●  中央层面：混改上市风生水起 国企改革迎新突破

Choice数据显示，2020年以来，A股国企混改共发生783起，交易金额达5727.67亿元，分别同比增长40.83%和182.97%。作为国企改革重要突破口，混改步入提速升级新阶段。

2020年以来，央企和地方国企混改数量分别为233起和550起，较去年同期分别增长43.83%和39.59%。其中，广东、北京、上海发生的国企混改数量最多。从2020年初至今，共有27家国企在A股上市。其中，有3家央企，24家地方国企。

重组整合将成重头戏

牛牛金融研究中心数据显示，2020年以来，A股国企重组共发生1166起，交易金额8544.11亿元，同比分别增长56.30%和136.84%，其中，央企和地方国企重组数量分别为335起和831起，分别增长41.35%和63.26%。

专项行动谋求新突破

日前，中国国新联合各方发起设立百亿元规模国改科技基金，将聚焦投资“科改示范企业”及其子企业或项目。204户科改示范企业改革将步入提速期。（新闻来源:中证网）

●  中央层面：中国诚通牵头成立国企混改基金 通过央地合作推进各地国企混改

经国务院批准，由中国诚通控股集团有限公司牵头发起，设立了中国国有企业混合所有制改革基金有限公司（以下简称：国企混改基金）。12月29日，国企混改基金在上海落地，总规模2000亿元，首期募集资金707亿元，该基金将重点投向国企改革及反向混改项目，主要通过股权投资和参股子基金投资相结合的方式开展投资活动，聚焦核心领域、核心技术的混合所有制改革，重点布局国家战略领域、竞争性领域、科技创新领域和产业链关键领域。云投集团作为云南省唯一一家企业，出资参与国企混改基金，此举将发挥“央地合作”的优势，助推云南国企混改健康发展。

国企混改基金将联合云投集团，在云南省设立总规模不低于30亿元的国企混改云南子基金。通过积极发挥国家级基金的影响力，引导全国社会资本流向符合云南省产业发展方向的领域和行业，补充云南省国有企业的发展短板，不断增强云南省国有企业的创新能力和市场竞争力，从而助力整个云南省国有企业混合改革的健康发展。

据悉，国企混改基金是为了贯彻落实国家关于积极发展混合所有制经济的决策部署，积极推进国有企业混合所有制改革而专门设计的基金。依托国务院国资委、发改委、财政部等各部委的大力支持，并在国务院国资委直接指导下，多家中央企业和地方重点国有企业的共同参与，注册资本金高达707亿元。（新闻来源：国资委、光明网）

国企改革“三年行动”

●  中央层面：直面困难抓住重点 落实国企改革三年行动 

当前国有企业在落实国有经济布局优化和结构调整、推进混合所有制改革和健全市场化经营机制方面仍面临一些障碍与困难，主要体现在以下三方面：

一是在优化国有经济布局方面，缺乏顶层设计的规划指引。在实践中，宏观层面上，存在国有经济规模虽大，但总体创新力、竞争力不强问题，无法服务国家产业政策结构布局调整以及对战略性新兴产业的布局实施。

微观层面上，则由于国有企业功能定位的模糊与缺失，导致：首先，考核机制、激励机制作用无法有效发挥。在无法精准评价不同类型国有企业需要承担的使命和功能的前提下，多维度的考核要求将会导致对国有企业的评价变得更加困难，随之导致高管激励的实施也会面临障碍。

其次，部分国有企业经营缺乏清晰的战略目标和未来规划。在存在预算软约束的情况下，资源错配将会放大国有企业规模，这一情况在政企不分、政府对国有企业干预较多的地区尤为显著。国有企业在发展过程中常常面临着服务于自身的高质量发展与服务于整体经济的高质量发展之间的平衡问题，特别是如何分析把握经济、社会和政治功能之间的协同和矛盾。这些问题的背后是缺乏对社会主义基本经济制度下的国有企业性质功能与定位的深入研究，缺乏对国家产业发展布局与国企改革关系的深入研究。

二是在推进国企混合所有制改革方面，仍面临一些体制机制障碍。具体表现为：第一，“混不进来”，路径不通。民营企业真正参与混合所有制改革存在部分隐性障碍。第二，“混不清晰”，路径不明。对混合所有制改革的内涵和作用理解不到位。目前混合所有制改革存在重“混资本”轻“改机制”的弊端。第三，“混不踏实”，路径不畅。民营资本在进入国有企业进行混合所有制改革后面临产权保护不够的问题，改革后的混合所有制企业又面临得到的产业扶持相对减少、金融机构的支持力度相对减弱等问题。第四，“混不滋润”，路径不优。民营企业参与混合所有制改革后在董事会中缺乏话语权，董事会职权落实不到位，决策权被虚化弱化。此外，民营资本和国有资本之间存在的文化差异和目标不一致也制约二者迅速实现融合。

三是在健全市场化经营机制方面，缺乏灵活的中长期激励手段，这一点在非上市国有企业中更为突出。且传统的国有企业员工管理模式受到挑战。对于基层员工而言，随着以“90后”“00后”为主体的新生代员工逐步进入劳动力市场，并成为劳动力市场上的主力军，其与之前代际员工呈现诸多显著差异，例如，新生代的员工可能并不热衷于对某个企业忠诚，而是忠诚于他的专业。他的职业发展规划是通过专业上的成长和精进，不断提升自己的价值、积累专业资源等。这种情况下，员工与组织的黏性显著下降。员工要求工作更具有挑战性、独立性、多样化和技术性。以增强自主性、独立性、权力、责任的新型工作开始为知识型员工所青睐。新生代员工呈现出的这些特点，对传统的国有企业人力资源管理理论提出了挑战。

对落实国企改革三年行动的建议：

第一，切实建立容错机制。

在总体上，应以容错机制为基本保障，充分调动起各级国资委、国有企业落实实施国企改革三年行动的积极性。应尽快建立国资委、国企领导人员履职行为容错机制，设立免责清单，通过建立制度化、法制化的容错免责机制，明确认定程序，不再让“领头羊”成为“替罪羊”，为改革者创造环境、激发热情。

第二，加快推动国企改组。

以国有资本投资公司、运营公司为主体，以国有资本重组为手段，推动国有经济布局优化和结构调整。

从宏观层面，建议根据国家的经济社会发展规划，制订国家层面的国有资本布局优化规划，将国家已经明确的国有资本布局调整的基本方针落到实处。

从微观层面，进一步明确国有企业的性质功能定位。在此基础上，要加快改组或组建新的“两类公司”和产业集团公司，以“两类公司”和产业集团公司为主要抓手：根据国家层面的规划，进一步细化“1+N”中的“N”，促进国有企业聚焦实体经济，服务实体经济，做强做精主业，使得国企改革进入快速推进、综合推进，实质进展，出成效，出模式，出创新的新阶段；通过资本投资、资本运营方式，协同民营企业，增强产业链供应链运营能力、创新实力。

第三，深化国企改制。

要加快推进混合所有制改革。进一步明确混改的方向和类别，加强激励机制建设，充分发挥党组织作用。

首先，混合所有制改革的方向和类别。在方向上，要突出混合所有制改革的“双向进入”。在类别上，要重新思考评估竞争性和垄断性的分类改革思路是否适应双循环的新发展格局。在竞争性领域中，需要设置制度保障，以确保国有企业在关键时刻的政治性，而在平时又要充分激发其市场活力。对于垄断性国企，应进一步分析探讨哪些垄断性国企能够改，应该怎么改，其实现路径上会存在哪些问题。

其次，混合所有制企业机制改革。在机制上，混合所有制企业需要建立更能激发企业活力的利益协调机制。一是国有资本、非国有资本的激励相容机制。建立利益协调机制，激发非国有资本的积极性、国有资本的活力。二是高效激发混合所有制企业管理层、员工的动力、能力、活力的激励机制、管理机制。

在此过程中特别需要注意三方面：管理层激励机制与约束机制的有效配合，短期、中期与长期激励机制的有机衔接，激励机制设计中充分考虑新时代新生代员工的诉求。最后，充分发挥党组织作用。充分发挥党建工作效能，把党的思想政治优势切实转化为企业的发展优势和竞争优势，把党组织的先进性融入企业的精神之中。在探索建立党组织发挥政治核心作用的长效机制时，要特别注重从顶层设计上保证混合所有制改革和党建工作同步谋划、同步推进。

第四，强化协调组织保障。

强化执行落实，要建立改革台账制度，落实督查督办，并与工商税务宣传等部门建立联动机制。三年行动作为国企改革顶层设计的具体施工图，已经明确指出国资国企改革现状、问题与症结。因此，要建立改革台账制度，明确各时间节点具体的改革任务和目标，并落实督查督办，确保改革目标不走样，改革再提速。其次，国企改革作为一个系统性工程，还要与工商税务宣传等部门建立联动机制，特别是国企改革中涉及税收、土地等历史遗留问题，能够做到彼此配合，有效推进改革速度，营造良好的国企改革舆论氛围。（新闻来源:光明网）

●  中央层面：国企改革3年行动落实情况纳入业绩考核

一年一度的中央企业负责人会议于12月24至25日在北京召开。国资委主任郝鹏表示，明年是国企改革三年行动的攻坚之年、关键之年。下一步改革要更加聚焦重点任务，更加注重激发活力，更加突出基层创新。国资委将通过在线督办系统加强督导推动，并将三年行动的落实情况纳入业绩考核，确保改革在重要领域、关键环节取得实质性突破与进展。（新闻来源：国资委）

国企改革助推器

●  中央层面：加快推出中国版竞争中立体系 助力国企改革   

加快推出中国版“竞争中立”的政策建议：

（一）掌握主动：确定中国版“竞争中立”的基本立场

中国应该以社会公共利益和社会福利为基本出发点，以“公平竞争”理念为指导，围绕中国经济体制改革（特别是国有企业改革）的既定方针和实践，构建符合中国特色、满足中国自身需求、与国际接轨的“竞争中立”政策体系，同时体现“竞争中立”的基本内涵。

（二）确定路线：深化国有企业分类改革分类治理

国企改革最迫切的任务是分类改革分类治理，这是实现国有企业“竞争中立”的首要基础，符合“竞争中立”仅对商业类国有企业经营行为做出限定的要求。我国大多数国有企业不仅要以谋取经济利益为现实考虑，同时还要履行一定的社会责任，这决定了政府往往给予国有企业财政补贴、融资优惠等政策优惠。国有企业的分类改革直接决定了政府的补贴模式。

（三）形成经验：在自贸试验区先行先试“竞争中立”规则

自贸试验区内的国有企业最需要率先实行突破性改革，从点到面，形成经验，逐步向区外推开。具体措施包括：

一是，深化国有企业分类改革和分类管理；

二是，对照国际“竞争中立”规则，建立税务中立、债务中立和监管中立的制度环境，建立更加透明和更高质量的国有企业信息披露机制；

三是，探索建立符合中国国情的“竞争中立”制度体系，构建公平竞争的投诉机制，成立专门的公平竞争委员会。

（四）提供保障：构建“竞争中立”的配套机制和措施

“竞争中立”的有效实施，需要相关配套制度和措施的支持，这些制度和措施主要包括：

（1）完善和修订与“竞争中立”政策制定与实施直接相关的制度；

（2）促进和影响“竞争中立”政策的制定与实施的制度；

（3）加强服务型政府建设，积极转变政府职能，提升治理能力，涉及强化事中事后监管，多部门信息联动和协调等。（新闻来源:新浪网）

●  中央层面：深交所出台服务国企改革专项工作方案 打造深化国资改革前沿平台和“新高地” 

深交所近日研究制定了服务国企改革专项工作方案，从五方面明确了16项具体工作安排，将集中力量推动国资国企深化改革、做优做强，努力使深市成为深化国资国企改革和落实《国企改革三年行动方案（2020-2022年）》（下称《三年行动方案》）的前沿平台和“新高地”。16项具体工作安排主要包括五个方面：

一是构建长效机制。明确服务国资国企改革的目标任务和支持方向，建立专项工作小组，努力使深市多层次资本市场成为深化国资国企改革和落实《三年行动方案》的前沿平台和“新高地”。截至目前，深交所已对接服务中央企业73家，与其中的23家签署了战略合作协议。根据不同企业的资源禀赋、产业特色，实行“一司一策”，按需定制服务方案内容，组建专项对接小组予以落实。

二是拓展培育深度。深化央企集团、地方国资专业化服务，做精做细“一地一策”“一企一策”，从源头提升国企上市后备企业规范水平。推动国有上市公司通过整体上市、并购重组等市场化方式实现资产整合。加快创新产品供给，优化国企改革等重点领域ETF产品体系，推动国资基础设施公募REITs项目试点落地和常态化发行。

三是健全基础制度。优化市场功能定位，积极筹备全市场注册制改革，支持优质混合所有制改革试点企业上市融资。推动完善并购重组、再融资、收购、减持、股权激励及员工持股等基础制度，助力国有控股上市公司利用资本市场工具实施混改，推进产权、资本、技术、人才等要素的市场化配置。优化固定收益产品发行审核流程，提高优质国企发行人产品审核、发行和上市效率。

四是推动质量变革。以开展公司治理专项行动为契机，深化与国资委、地方国资监管部门的协作，推进党建入章全覆盖，切实提高国有上市公司治理水平；支持和引导国有股东持股比例高于50%的国有控股公司引入持股5%及以上的战略投资者作为积极股东参与公司治理。积极助力国资运用退市、并购重组、破产重整等多元化渠道，实现“僵尸企业”市场化出清。

五是深化对接服务。健全常态化走访交流，丰富专题培训内容和形式，深入了解国企改革动向和服务诉求，不断进阶监管服务水平。（新闻来源:光明网）

创新驱动发展

●  地方层面：山东新华健康科技有限公司创立 以互联网新商业模式创新推进转型升级 

 

 

12月12日上午，山东新华健康科技有限公司创立大会暨互联网+医疗健康论坛在新华制药召开。新华健康是新华制药充分发挥企业品牌及产业供应链优势，通过协同创新和跨界融合，孵化衍生出的新企业，是一次大企业平台化转型的成功实践，将有力推动淄博市智慧医疗产业发展和健康淄博建设。

 

新华制药深耕“互联网+医疗健康”领域，以电子商务业务为基础，引入具有平台优势、运营优势、资源优势的社会资本及职业经理人团队共同出资创立山东新华健康科技有限公司，是新华制药落实国企改革行动方案的一次大胆尝试、推进互联网新商业发展模式的重要标志，也是公司转型升级、深化改革的又一成果，为公司“十四五”大发展增添新的动力和活力。（新闻来源:新浪网）

 

●  地方层面：推进国企改革攻坚 烟台高新区探索实行“管委会+公司”体制 

 

改革是增强微观主体活力、做强做优做大国有企业的关键一招。2019年，烟台高新区区属国有企业组建四大运营公司，分别是城市投资运营公司、园区开发建设公司、金融控股公司和产业发展公司，优化国有经济布局，重组产权架构。今年以来，高新区大力实施“国企改革攻坚行动”，重点探索“管委会+公司”体制机制改革，以改革的方法破解难题。

 

创新提出《剥离运营职能目录》。探索实行“管委会+公司”体制机制改革，剥离管委部门承担的园区运营、金融服务、市政设施建设维护、公用设施运营维护等职能，交由国有企业承担。明确依托高新科创公司建设“区中园”，聚焦国家级孵化器主责主业，提升科技孵化率，打造创业服务红管家品牌；依托高新控股公司建立“管委会+基金”新模式，设立蓝色智谷直投基金、产业引导基金，引入社会资金,创新融资方式；依托高新城投公司、高新建设公司承担政府投资社会服务类工程、市政工程、城市基础设施的建设维护等，签订委托协议书。

 

打造区中园“管理机构+国企平台”运管模式。一是全力推进高新区核心区城市更新。抽调骨干人员成立工业设计小镇项目专班，管委授权城市投资运营公司--高新城投公司成立智谷小镇投资开发公司，按照市场化方式负责工业设计小镇建设，推进小镇整体开发、沿湖景观、设计街坊等一揽子工程。二是集中开展金山湾区起步攻坚。成立金山区指挥部，管委授权园区开发建设运营公司--高新建设公司作为金山湾区开发建设主体，坚持基础设施建设与产业招商同步推进，通过补充项目注册资本金、增加优质资产、完善法人治理结构等方式，深入推进与中信集团战略合作，加快实施总投资300亿元、一期总投资60亿元的PPP项目。（新闻来源：新浪网）

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