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同衡学术 | 聚焦青海黄河流域，探索黄河源头区的国土空间格局优化路径

2021-01-11 17:19

来源：澎湃新闻·澎湃号·政务

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2020年7月9日，由中共青海省委党校、中共青海省委全面深化改革委员会办公室、青海省发展和改革委员会主办的第四届青海改革论坛在西宁开幕。会上，清华同衡规划设计研究院总体研究中心二所刘晋媛所长作了题为《青海黄河流域国土开发格局优化的初步思考》的主旨发言，提出青海黄河流域的发展应立足于黄河源头区的生态责任，正确处理要素集聚区开发和保护的关系，以多民族人民的安居幸福、稳定的发展进程和可期的发展前景，筑牢我国“一带一路”陆路核心地带的生命线保障和向西开放的坚实后盾。

首发：青海日报

原标题：《青海黄河流域国土空间开发格局优化初步思考》

作者：刘晋媛，清华同衡规划设计研究院总体研究中心二所所长

青海省是黄河的发源地，黄河干流和湟水、大通河等支流分布在从青藏高原向黄土高原过渡的纵谷地带上，共同构成了青海省最适宜人居的自然地理环境基础。从历史上看，流域范围内的河湟地区，是西北内陆唯一具有流域特征且相对完整的自然经济地域和历史民族单元，集聚了汉、藏、土、回等众多民族的历史文化，也是青海省城镇体系发展最先拉开历史帷幕的地方。经过多年发展，目前黄河流域青海段涵盖的2市6州、35个县级行政区集聚了全省将近90%的人口和70%左右的经济总量。青海黄河流域的发展，既承担着生态保育的源头责任，也承担着流域人民生活幸福、生产发展的重要功能，是青海遵循生态文明建设导向、实现新时代高质量发展的关键着力点。

黄河流域青海段在全国地理分区中的位置

一、青海黄河流域国土开发现状、基础

首先，从用地条件上看，青海黄河流域的国土总面积是27.77万平方公里，建设用地约0.17万平方公里，占比0.6%，87%是以牧草地和林地为主的农用地，11%为未利用地。从分布上看，55%的建设用地和 70%的耕地集中于河湟地区。其次，从基础评价看，根据相关规划的评价结果显示，在生态方面，环青海湖地区东部丘陵等流域生态保护极重要区占比约为25%。农业不适宜生产区约占73%，农业生产适宜区仅占0.8%，主要分布在西宁、海东市和环湖地区。城镇建设适宜区的面积也十分有限，约占0.7%，集中分布在西宁市、海东市的中心城区以及共和、贵德两县，整个流域复杂的地貌形态对人居建设空间造成较大影响。第三，青海黄河流域的发展具有四大核心优势：一是生态服务功能密集，生态保护成效显著。二是作为国家深化向西开放的战略要地，青海黄河流域的区位优势突出。三是全省人口、城镇集聚度最高地区，辐射带动能力强。四是经济领先，形成以西宁为核心的联系网络。

青海黄河流域在全国重要生态功能区中的位置

（图源：中华人民共和国生态环境部《全国生态功能区划（修编版）》，索引号000014672/2015-01267）

二、青海黄河流域国土开发问题与风险

1.生态本底脆弱与极端气候叠加，生态功能退化与人居安全威胁加剧。青海黄河流域范围地处青藏高原复合侵蚀生态脆弱区，自我维护能力以及受外界干扰后的修复能力比较差。同时，特殊的地理位置也导致了黄河流域青海段的气温升高明显高于全国平均水平，进一步加剧了植被退化、冰川破碎化、干旱、病虫害、洪涝等灾害风险，给农牧业生产和人民生活带来较大隐患。

2.集中建设区与水资源空间分布不匹配，水土资源约束下局部地区发展压力大。青海黄河流域整体的人均水资源量是全国平均水平的5倍以上，但水资源空间分布与人口、产业和城镇的布局不匹配，青海东部地区的湟水河流域作为全省的发展中心，水资源量只有流域的十分之一。从土地资源上看，流域国土开发强度仅为0.62%，土地集约节约水平整体偏低。

3.“东聚西疏”特征突出，整体协调发展水平有待提升。青海黄河流域范围内小城镇比例高达93%，小城市平均人口6.7万人，镇平均人口仅为0.8万人，城镇的服务职能水平、人口城镇化支撑能力有待提高，不利于形成网络化发展格局的高韧性支撑。

4.城乡设施服务与人居环境品质存在短板。复杂的地理环境制约了农牧区村镇服务、卫生、道路等基础设施建设，给农村人居环境造成了较大影响。同时，城镇的绿色空间分布相对零散孤立，外围良好的生态环境和山水格局优势没有得到充分发挥。

5.产业绿色化、创新化发展水平较低，特色资源的比较优势尚未有效发挥。除青海东部地区之外，流域其他地区的农牧业技术装备水平亟待提升。受技术水平制约，产业创新投入、创新人才规模、高端产品开发和流域其他省份相比存在差距。大部分景区的旅游配套服务能力有待提升，急需进一步发掘旅游资源独特性，打造更有竞争力的文化旅游品牌。

6.区域型交通通道、开放平台建设起步晚，开放型经济竞争力较弱。虽然青海黄河流域地区总体区位条件良好，但目前以东西向单一通道为主，南北向通道建设处于起步阶段，区域联通性不足。各类开放平台建设处于起步期，西宁进出口总额在西北五省的省会城市中排名靠后，开放发展水平有待提升。

三、青海黄河流域国土格局优化策略

1.协调青海黄河流域保护与发展的总体思路。

第一，强调水资源环境承载能力刚性约束和功能差异协调，减少人类活动对流域生态环境的干扰，逐步实现城乡发展与流域资源环境承载能力相适应。第二，严格、清晰划定生态保护与开发建设边界，避免出现管控与功能导向的“灰色地带”。第三，引导要素向承载能力大、发展条件好的地区集聚，减少冲突界面。第四，以绿色化、生态化为导向，规范建设标准与开发方式，实现经济社会发展与资源消耗脱钩。

青海黄河流域保护与发展协调核心思路

2.生态保护核心策略。

筑牢流域生态安全屏障，构建精细化的生态空间管控层次，实现面上保护、点上开发的良好互动关系。分区、分类推动三江源、祁连山等地区生态系统保护与修复，加强对林草植被、湿地等自然资源的保护修复和连续性动态监测，加强矿山地质环境修复和治理，全面提升流域生态功能。突出流域“三水共治”，明确小流域单元的管控重点，加强大气污染协同治理，切实改善流域环境质量。强化区域协同大治理，探索共建跨省流域协同保护体制机制和跨区域生态补偿机制，全力守护好黄河全流域健康安澜。

系统推进山水林田湖草生态保护修复（图：自摄）

3．高质量发展核心策略。

以水而定、量水而行，以水资源为底线优化发展规模与开发布局。提高城市发展能级和辐射能力，引导全域城镇统筹协调发展。推进产业创新升级与生态产品价值实现，培育绿色富民持续动力。优化农牧业发展空间布局，推动高原美丽乡村、美丽牧区建设，强化产村特色融合。打通流域对外开放通道，以重点地区交通网络化建设为抓手加强流域内部互通互联。加强以水为核心的绿色基础设施建设，确保流域人居环境安全稳定。强化历史文化、地域风貌、山水景观的保护和特色空间塑造，打造特色凸显、价值多元的高品质生态空间。加强跨流域生态保护与高质量发展合作，推进流域协同开放发展。

四、青海黄河流域绿色生态发展倡议和人类行为活动基本准则

建议各参与方共同讨论，提出青海黄河流域未来20年发展倡议，从更宏大的视角、更长远的眼光影响黄河流域各地相关政策框架的制定，同心同向，开创青海黄河流域更美好的人居时代。

青海黄河流域绿色生态发展倡议：维系黄河上游生态系统持久稳定，确保自然资源生态功能全面提升，以水定发展，共同建设可持续水生态系统，携手推动构建全流域“生态保护共同体”。

青海黄河流域人类行为活动基本准则：践行绿色低碳发展理念，转型发展特色生态经济，塑造集约高效的城乡空间，完善包容共享的人居环境，推动基础设施开放建设。