长三角议事厅｜长三角开发区联动的问题与驱动力

12月27日，长三角议事厅沙龙在上海市青浦区朱家角古镇阿婆茶楼举办。本文图片均为 澎湃新闻 熊丰 图

在以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局下，面对其他城市群开发区的强劲追赶之势，长三角城市群开发区借力一体化国家战略，将如何联动发展，优势互补？

12月27日，长三角议事厅·走进示范区先行启动区第五场收官沙龙“走进朱家角”邀请到了上海市开发区协会秘书长、长三角开发区协同发展联盟秘书长杜玉虎；教育部重点研究基地·中国现代城市研究中心主任、华东师大城市发展研究院院长曾刚教授；长三角一体化示范区执委会营商与产业组组长、上海市青浦区发展和改革委员会党组书记朱正伟共议长三角开发区的绿色协同发展。

上海市开发区协会秘书长、长三角开发区协同发展联盟秘书长杜玉虎。

杜玉虎：开发区做到极致就是企业在我这儿做的成功率，比在其他地方高一倍

长三角园区之间的合作早在2008年就开始了，但在实际发展局面和发展成效上并不显著。今年我们团队联合了江苏、浙江开发区协会重新进行了一次大规模的深入调研，发现了一些问题，这些问题也引发了我们的思考。

当下，长三角园区合作共建的主要问题表现在以下三方面：一是共建多，共赢少。长三角园区合作的共建利益分享机制还不够完善，大家出发点不一致，主体间欠缺为对方考虑的意识；二是竞争多，合作少。开发区为了自身发展，都想抢夺资源，导致竞争太多，缺乏更高层面的协作引领；三是口号多，动作少。从实际效果来看，共建园区签约落户项目不多，真正从对方园区引入的项目和合作对象的项目都不多。

问题的核心在于三方面：一是合作共建动力不足。一个开发区管委会主任，不会愿意把自己的企业搬到其他开发区去，况且政策文件和考核指标里也都没有这项。从市场角度，公司要盈利，只有付出没有收获的事情不愿意做；二是国有市场化主体稀缺。在开发商、园区合作和产业合作中政府色彩过浓，政府是有地域属性的。长三角一体化要运用市场的力量，但目前国有市场化园区开发主体太少了，上海有一个临港集团，江苏有一个中新集团（编注：中新苏州工业园区开发集团股份有限公司），其他地方就没有可以拿得出手的开发主体了；三是合作共建的扶持政策较少。考核指标是最直接和现实的指挥棒。如果省内园区到省外能加分，比如商务部的考核指标，到外省合作一个园区可以加0.5分，那变化就会非常大。

未来，长三角园区形成协同发展新模式的两大主体思路：一是培育统一理念及政策环境。用产业政策标准来举例，是否可以实现一地认定全长三角通用？例如，高新技术企业资格认定，上海认定后到了江苏、浙江、安徽是否可以直接适用。营商环境也很关键，园区对企业的服务体系和水平、服务意识都有待完善和统一。行政理念上有更深层次的差异，越靠近上海越讲服务，越远离上海越讲权威。这种理念会体现在日常企业服务和管理中各个细微的层面，让企业感觉非常不适应。二是创新合作模式和分享机制。首先，坚持规划先行，提高合作层次。合作园区不能行政级别太低，因为开发区是高度行政化色彩的行当，行政级别往往直接决定资源动员能力。其次，坚持市场规律，创新共建机制。政府做好支持服务就可以了，细节让市场和开发主体去做。创新合理合法让双方共享利益的方法，比如说成立合资公司，按照各自股份分配利益。最后，坚持合作共赢，强化政策支持。政策一定要有，真正要破局，让开发区协同发展，就离不开政策支持和引导。

在合作思路的引领下，政府、行业、园区三个层面也能纷纷行动起来。首先，政府的首要任务是创新政策环境。上海所有国有开发区都是功能性国企，因此对开发主体有非常大的限制。一定要做强开发主体，长三角国有开发主体是非常强大和有潜力的，政策层面能够有所创新，一定能激发园区层面的合作动能。其次，从行业发展来看，要努力搭建行业层面一体化组织。通过搭建产业创新平台，让科研成果落地，这就是行业的一体化组织。开发区本质上是服务业，是产业发展的服务业，行业层面的一体化组织和统一服务标准非常有助于区域一体化水平提升。最后，对于开发区来说，要更加注重营商环境优化和品牌发展。营商环境是指产业、企业和人才的服务，要注重企业服务环境打造，让企业在这里面可以得到成长。开发区做到极致就是企业在我这儿做的成功率，比在其他地方高一倍。营商环境服务是开发区的根本。同时，要先把品牌内涵、品牌流程、品牌标准、品牌价值梳理出来，然后再进行标准化改造。

长三角一体化示范区执委会营商与产业组组长、上海市青浦区发展和改革委员会党组书记朱正伟

朱正伟：园区合作的三大驱动力

目前，示范区布局的省级以上工业园区有5个，分别为上海青浦工业园区、江苏省吴江高新技术产业区(盛泽镇)、江苏吴江经济技术开发区以及浙江省嘉善经济技术开发区、浙江省中新嘉善现代产业园。中新嘉善现代产业园便是典型的合作园区，是由嘉善县与中新苏州工业园区合作共建的。园区合作的三大驱动力也是长三角一体化示范区产业合作的原动力。

一是市场化。示范区之内有没有可能优先实现产业园区的合作，首要问题就是能否有一个非常醒目的品牌来对外赋能。如果不构成等次差异，开展合作就存在难度。省部级的开发区和国家级的开发区，在整个园区的管理经验、管理模式、服务规模、水平能力等方面如果存在差异，那么就有合作的可能，有品牌输出的可能。示范区内上海的土地资源紧张，想要实现跨越式发展，必须要有更大的视野，需要整体布局。上海的土地成本、人力成本都比吴江、嘉善高，能否形成研发在青浦，整体产业链在示范区的总体布局，这点至关重要。

二是有形手。各地政府要主动出击，吴江和嘉善可以利用地域优势，主动承接上海的溢出效应。大企业的转移需求，以及周边地区和省市的内生动力，尤其是当地政府的招商引资需求，可以在这方面做对接。同时，目前虹桥区域有11个外省市地级市的国际创新园区。他们主要任务不是把产业放在这里，而是要将产业嫁接回去，重启“周末工程师”，将好的研发技术成果带回去。这种对接是通过有形手来组织的，不考虑成本控制问题，招揽需要的人才，将技术带回去落地，这就是各扬所长。

三是共同利。示范区是两省一市的交界之处，可以一起开发共同组建，整体开发和建设，是大家共建，为了共赢共享形成的合力。在国家战略下，区域整体合作的招商、运营还有待发展，在政府主导之下，以市场为纽带，为了共同利益，才能真正推动合作。

这种合作目前最大的阻力在于八大制度创新中最重要、最有显示度也是最为困难的一项——财税分享。主要原因在于没有政策引导，同时传统的考核机制使得大家不愿意合作。可喜的是，今年上海市国资委迈出了第一步，将合作情况纳入考核指标。如果这个指标成为三省一市的统一考核内容，那一定会拉动国资互投。优化考核机制后，还要完善财政分享机制，经济指标共享。

实现园区合作，必须要做到各扬所长。拉长长板，政府引导，不限制不吝啬。现在有不少品牌做得不错，上市公司，对股民负责，看重收益和整体产出，目前的中新嘉善园就非常具有活力。长三角产业园合作共建，不妨考虑构建长三角产业园要素共同市场，整合要素资源。例如，土地资源的跨省交易，让土地指标更加有效率地进行资源配置，向好的项目积聚；技术资源共建共享，今年将会解决科技创新券通兑问题；人才协同发展需要的是共建共享人才市场，目前示范区正在做人才协同发展规划。还有市场环境，准入标准、服务标准在示范区内以及未来在长三角地区要统一，这对企业迁移来说是最大的支持。唯有如此，长三角一体化园区合作才会有更大层面、更高力度的体现。

教育部重点研究基地·中国现代城市研究中心主任、华东师大城市发展研究院院长曾刚教授

曾刚：同城化和龙头企业将助力长三角园区协同发展

首先，“同城化”对于园区合作发展是机遇也是挑战。“同城效应”的实现必须打破行政边界，通过要素一体化来进一步推进园区建设和发展。当前的一体化中竞争大于合作，要用好同城化这个机会，但是也要谨防优质资源的抢夺和流失。因此，在看到一体化带来发展机会的同时，更要明白一起打拼共谋未来产业发展的艰辛和不易。

其次，要充分发挥龙头企业在区域中远期发展中的主体作用。长三角一体化发展目标明确，如何在市场机制下充分发挥企业在创新驱动中的主体作用显得更为关键。华为青浦基地建设是一体化示范区再上新台阶的绝佳机会。2019年华为公司研发投资为1317亿元，比上海市政府研发经费还要多，华为研发投资占销售总额的15%，远远高于2019年上海全社会研发投入占GDP比重的4%。由此可见，如果青浦能够抓住这个机会，将有助于将青浦打造成上海科创中心的示范区。2019年，华为研发团队总共有9万人。根据规划，华为青浦基地至少将导入3万名科研人员。如果青浦区顺势而为，做好对接服务工作，华为青浦基地的溢出、联动效应不容低估，青浦经济面貌有望焕然一新。

最后，青浦新时期发展的二点建议：一是要大力支持职业技术学院建设与发展。安徽合肥良好的发展态势得益于中德之间技术学院的紧密合作，得益于引进了世界上职业技术培养体系最完整的德国经验。建议青浦抓住人才培养特别是工匠培育这个关键，拥抱“创新驱动，转型发展”新时代；二是要进一步强化“政产学研一体化”及社区、园区、校区的“三区联动”。建议青浦密切与上海交大等本地理工科大学人员、信息、交通联系，建立工业园区、大学校区、市民社区之间联动机制，畅通知识生产、技术开发、转化应用、收益共享的新链条。

（作者易臻真系华东师范大学城市发展研究院副教授，文章根据沙龙现场内容整理。）

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“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。