证监会首席律师：争取用约两年时间显著提高证券违法犯罪成本

资本市场是规则导向的法治市场。30年来，证监会在推进资本市场改革和发展进程中，始终高度重视法治建设工作，取得了显著成效。

日前，证监会首席律师焦津洪接受媒体采访，回顾了30年资本市场法治建设的成就，总结了我国资本市场法治建设的特点，详细阐述了下一阶段资本市场法治建设的目标和五方面重点工作，并针对严厉打击证券违法、证券集体诉讼工作进展、如何提高财务造假等行为的违法成本、行政和解试点的下一步工作举措、跨境监管协作、期货法立法、诚信体系建设等社会关注的资本市场法治建设热点问题回答了记者提问。

证监会首席律师焦津洪

焦津洪表示，证监会将立足资本市场新发展阶段实际，持续做好资本市场改革发展和法治建设各项工作。争取利用两年左右时间，在资本市场法律体系建设方面取得重要进展，推动完善具有中国特色的证券执法体制，显著提高证券违法犯罪成本，进一步畅通投资者权利救济渠道，明显改善资本市场秩序。同时，在中长期，推动建成更加科学完备的法律体系，更加健全的有中国特色的证券执法体制，促进证券执法司法的透明度、规范性和公信力显著提升，形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。

回顾历史：资本市场30载法治建设成效显著

“资本市场是规则导向的法治市场，30年来，证监会在推进资本市场改革和发展进程中，始终高度重视法治建设工作，取得了显著成效。”焦津洪表示。

他从五个方面梳理、概括了过去30年我国资本市场法治建设取得的成就：

法律制度体系不断健全，基本形成了一套以公司法、证券法、基金法等法律为核心，以相关行政法规、司法解释、部门规章、规范性文件为主干，以证券期货交易所、登记结算机构、行业协会等业务规则为配套的有中国特色的资本市场法律法规体系。

稽查执法水平不断提升。行政执法、民事追偿和刑事惩戒相互衔接、相互支持的立体、有机体系初步形成，证券监管执法的有效性、威慑力不断增强。同时，证监会不断探索新型执法方式，建立了境内首个行政和解试点。

投资者保护力度不断加强。新证券法设立投资者保护专章，建立了证券集体诉讼制度，证券期货纠纷多元解决机制、“示范诉讼+委托调解”的示范判决机制建立并完善，先行赔付的探索实践也取得了良好成绩。

诚信建设不断优化。基本形成了符合我国资本市场实际需要的诚信建设体系，初步建立起以资本市场诚信法律制度为依据，以完善资本市场诚信数据库为基础，以健全部际信息共享与联动奖惩机制为核心，以诚信宣传教育为支撑的诚信监管制度。

把法治政府建设工作作为依法治市的关键重点。证监会建立健全了行政执法程序规定，编制了权责事项清单；做好行政复议、诉讼工作，并持续开展深化行政审批制度改革，坚持用制度约束行政权力、全面推进政务公开、提高监管透明度。

焦津洪表示，党的十八大以来，特别是近年来，资本市场法治建设进入快行道，推出了注册制改革、优化退市制度、建立有中国特色的证券集体诉讼制度、完善证券执法司法体制机制等一系列重大基础制度创新。

在他看来，我国资本市场法治建设主要有这样几个突出特点：把党的领导作为资本市场法治建设的根本保证，以人民为中心作为根本立场，坚持把中国特色社会主义法治道路作为唯一正确道路，在法治轨道上推进各项制度改革，全面推进科学立法、严格执法，建设德才兼备的高素质法治工作队伍。

展望未来：开展五方面工作推动法治建设取得重要进展

“回顾历史，总结经验，是为了更好地开创资本市场法治建设的未来。”焦津洪说，新证券法正式施行标志着资本市场进入了一个新的历史阶段。下一步，证监会将立足资本市场新发展阶段实际，持续做好资本市场改革发展和法治建设各项工作。

首先，争取利用两年左右时间，在资本市场法律体系建设方面取得重要进展，推动完善具有中国特色的证券执法体制，显著提高证券违法犯罪成本，进一步畅通投资者权利救济渠道，明显改善资本市场秩序。

其次，在中长期，推动建成更加科学完备的法律体系，更加健全的有中国特色的证券执法体制，促进证券执法司法的透明度、规范性和公信力显著提升，形成崇法守信、规范透明、开放包容的良好资本市场生态。

焦津洪表示，证监会将着力开展五方面工作：

完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系。包括：继续配合立法机关加快期货法立法工作；贯彻实施新证券法，抓紧推动制定上市公司监管条例、私募基金监管条例等配套制度；加快推动证券集体诉讼的落地实施，配合修改完善虚假陈述民事赔偿司法解释。

构建有利于从严打击证券违法活动的执法体制机制。落实《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》要求，成立打击资本市场违法活动协调工作小组，形成打击资本市场违法活动合力。同时，与最高法、最高检、公安部等共同研究加强协作配合，提升证券执法司法专门化和专业化水平。

强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法。对证券违法活动持续保持“零容忍”的态势，坚持突出重点、分类施策，综合运用行政处罚、市场禁入、重大违法强制退市等手段，与刑事追责、民事赔偿等共同形成全方位立体式追责机制。

深入开展跨境监管与执法合作。证监会将积极参与国际组织，探索更有效的合作方式，研究建立打击跨境证券违法犯罪行为的执法联盟，以实现更紧密、更有效的跨境执法合作。

加强资本市场信用体系建设。推动在相关法律法规中增设诚信建设专门条款，并通过明确监管部门建立资本市场参与主体的诚信记录，实施失信惩戒和守信激励等方式，完善参与资本市场的诚信条件、义务和责任，发挥协同监管“组合拳”的威力，形成各方共建、共享、共治的资本市场诚信格局。

焦津洪还就社会及市场关注的八大资本市场法治化改革热点问题回应了记者的提问。

热点一：将成立协调工作小组严打证券违法

今年11月2日，中央深改委会议审议通过了《关于依法从严打击证券违法活动的若干意见》（下称《若干意见》），这是中央层面首次审议通过关于打击证券违法活动的专门文件，预示着完善证券执法司法体系提上日程。

焦津洪表示，《若干意见》对依法从严打击证券违法活动做了全面、系统的部署安排，在进一步加强证监会和相关部委的协同配合，完善证券案件侦查、检察、审判体制，打造有中国特色的证券执法司法体制方面，具有诸多亮点。

他透露，下一步，证监会将在国务院金融委的统一指挥协调下，成立打击资本市场违法活动协调工作小组，加强重大案件协调，完善信息共享机制，推进重要规则制定，协调解决重大问题。协调小组的成立，将有利于形成打击证券违法活动的强大合力，进一步提升执法效能。

在行刑衔接方面，证监会将会同公安部，进一步健全行政调查与刑事侦查衔接机制，形成在线索研判、数据共享、情报导侦、联合办案等方面共同研究、共同决策、共同部署的新格局，充分发挥公安部证券犯罪侦查局派驻证监会的体制优势。

在加强与法院、检察院的协作配合方面，证监会将探索进一步完善与司法机关之间的协作配合机制，加强协同配合，切实提升打击证券期货违法犯罪行为的效果。同时，推动加强证券犯罪办案基地建设，加大对证券犯罪办案基地的案件投放力度。

另外，证监会还将研究加强证券执法力量，优化证券稽查执法机构设置，推动完善符合资本市场发展需要、有中国特色的证券执法体制机制。

热点二：证券集体诉讼首例案件可能很快看到

新证券法规定了“有中国特色的证券集体诉讼制度”，相关单位紧锣密鼓地推进了制度建设。

焦津洪表示，证券集体诉讼通常是指“明示退出制”的特别代表人诉讼，目前，证券集体诉讼的总体配套制度建设工作基本完成，代表人诉讼的首例案件可能也会较快进入司法流程。

他表示，最高人民法院和证监会高度重视证券集体诉讼的推进落实工作，不断完善各项制度机制。目前，中证投服中心已建立了选案决策机制，规范了内部管理制度，完善了技术系统，聘请了公益律师，开展了诉讼模拟演练和业务培训，对一些案件做了初步评估，与有关方面进行沟通，各项准备工作有序推进，待条件成熟时将依法及时稳妥地启动集体诉讼。

热点三：进一步提高证券违法成本要完善制度、强化重点领域执法

对于社会各界普遍关注的，证券期货违法犯罪成本不够高的问题，焦津洪表示，要进一步提高资本市场违法犯罪行为的违法成本，主要要做好两个方面的工作。

首先，要完善资本市场违法犯罪法律责任制度体系，这是依法从严打击证券违法犯罪活动的基础。

新证券法大幅增加了对虚假陈述等各类违法行为的惩罚力度，刑法修正案（十一）也大幅提高了信息披露造假等犯罪的刑罚力度。下一步，还要对一系列证券法和刑法的配套措施作出完善，比如，修改刑事案件立案追诉标准，制定上市公司监督管理条例，修改虚假陈述民事赔偿司法解释等。

其次，要强化重大证券违法犯罪案件惩治和重点领域执法，这是依法从严打击证券违法活动的重点。

焦津洪说，应当坚持突出重点、分类施策，严厉查处欺诈发行、虚假陈述、内幕交易、“老鼠仓”、操纵市场等重大案件，加大对发行人控股股东、实际控制人、董监高等的追责力度，严肃追究中介机构及其从业人员协助造假的法律责任；还应加强对重点领域的执法，坚决取缔非法证券经营机构，清理非法证券业务，打击非法证券投资咨询活动，加大对场外配资监测和打击力度，强化对债券市场各类违法行为的统一执法，加大对私募领域非法集资和侵占、挪用基金财产等行为的刑事打击力度等措施。

热点四：证券期货行政和解实施办法有望近期出台

证监会目前已经跟相关机构进行了两宗行政和解，新证券法也对行政和解制度作出规定。焦津洪就此表示，行政和解在化解行政资源与行政效率之间的矛盾、及时补偿投资者损失、尽快恢复市场秩序等方面具有积极的作用，是国际上较为成熟的证券期货领域行政执法方式。

2015年2月，经国务院批准，证监会发布《行政和解试点实施办法》、《行政和解金管理暂行办法》，正式在证券期货领域开展行政和解试点工作。2019年，证监会与多家申请人达成行政和解，标志着行政和解试点工作取得重大突破。

焦津洪说，新证券法在法律层面对行政和解制度予以明确，证监会在内部也建立了比较完备的配套制度和组织架构，包括设立了行政和解委员会。目前，证监会正在积极推动配套法规的制定，在前期《行政和解试点实施办法》的基础上修改形成的《证券期货行政和解实施办法（征求意见稿）》已于今年8月7日至9月6日向社会公开征求意见。

他表示，“下一步，证监会将积极配合做好行政和解相关法规的出台，努力将这一制度用好，使其在切实保护投资者利益等方面发挥更大效能。”

热点五：“大投保”理念已确立将进一步完善多层级投保制度体系

我国拥有全球规模最大、交易最活跃的投资者群体。截至2020年10月，全市场投资者总数约1.75亿，其中持股市值50万以下的中小投资者比重为95.46%。

焦津洪表示，30年来，投资者保护制度体系和组织框架逐步完善、理性投资文化不断深入人心、行权维权机制日趋健全，将保护投资者合法权益贯穿在发行上市、市场交易、机构监管、稽查执法等方面的“大投保”理念已然确立。

接下来，证监会将进一步完善多层级的投资者保护制度体系，包括：强化长期投资、价值投资、理性投资理念，提高投资者风险防范意识和自我保护能力；增强上市公司持续回报能力，大力提升市场经营机构服务投资者的能力和水平；畅通投资者权利救济渠道，使投资者权利行使更加便利，赔偿机制更加完善；完善投资者保护组织体系，推动形成法律保护、监管保护、自律保护、市场保护、自我保护相结合的综合保护体系。

热点六：推进制度型开放加快与国际最佳实践深层对接

伴随金融市场进一步双向开放，资本市场在制度建设方面，也需要与国际资本市场进一步接轨。焦津洪表示，证监会将抓紧推进资本市场制度型开放，加快制度规则与国际最佳实践的深层次对接。

焦津洪说，中国证监会对于财务造假等严重破坏市场诚信的违法违规行为，一直坚持“零容忍”原则，对于境外上市的中国企业，始终强调不管在何地上市，都应当严格遵守相关市场的法律和规则，真实准确地履行信息披露义务。

截至目前，中国证监会已与65个国家和地区的证券监督管理机构签署了双边监管合作谅解备忘录，并于2007年签署国际证监会组织多边监管合作谅解备忘录。截至2020年10月底，中国证监会共办理境外协查请求149件，为境外监管机构执法提供有效协助。

在跨境证券监管合作领域，中国证监会坚持尊重国际惯例、体现相互尊重、开展有效沟通、寻求互信共赢的基本原则，积极参与国际组织，探索更紧密、更有效的跨境执法合作方式。

新证券法明确规定，境内企业直接或者间接到境外发行证券或者将其证券在境外上市交易，应当符合国务院的有关规定。焦津洪透露，证监会目前也在积极研究推进相关制度规则的制定、修改工作。围绕新证券法明确的“域外适用”等规定，也将抓紧制定、出台执行层面的配套规则。

热点七：期货法“一读”临近证监会正协助做好审议工作

期货法立法是资本市场法治建设的一项重要工作。焦津洪介绍，期货法已列入《全国人大常委会2020年度立法工作计划》，目前，证监会正按照全国人大方面的安排，协助做好期货法审议工作。

自1990年以来，我国期货市场得到持续健康稳定发展。据统计，目前，我国期货市场共上市68个期货品种和22个期权品种，基本覆盖主要产业类型和主要经济活动环节。商品期货交易总量连续11年位居全球第一，股指期货、国债期货、股票期权等金融期货及衍生品也蓬勃发展，交易品种日趋丰富，交易者结构不断优化，市场体系不断完善。

焦津洪说，我国已经成为全球最大的大宗商品贸易国，但我国期货市场仍然缺乏相匹配的国际定价权。期货法的缺位，影响了期货市场对外开放的效果，制约了我国期货市场国际竞争力的提升，当务之急是为我国期货市场发展和全面对外开放提供必要的法律支撑。

热点八：用足用好新证券法完善资本市场诚信体系

焦津洪还谈到，《若干意见》就夯实资本市场法治和诚信基础提出了明确要求。证监会将用足用好新证券法，监管督促市场主体落实法定或承诺的诚信义务责任，不断完善资本市场诚信建设体系。

他表示，中国证监会自成立以来，始终坚持贯彻落实党中央国务院关于社会信用体系建设的决策部署，立足资本市场运行机理与内在规律，在基础制度建设、市场运行机制、监管治理体系和行业文化建设中，强化诚信激励、约束与引导。

焦津洪说：“加强资本市场诚信建设，强化失信约束惩戒已经成为依法从严打击证券违法活动、培育良好的市场生态与行业文化的重要体制机制，成为资本市场践行社会主义核心价值观的生动体现，将随着资本市场改革发展开放不断丰富实践，焕发生机。”

（原题为《证监会首席律师详谈资本市场法治建设30年，全面回应法治化改革八大热点问题》）