双循环与地方经济｜提升公共服务均等化水平，助力新发展格局

推进基本公共服务均等化是发展地方经济的重要举措。图为2020年11月29日，江西省泰和县苑前镇黄坊村，孩子们在游乐园内的娱乐设施上玩耍。人民视觉  图

2020年5月14日，在中共中央政治局常务委员会会议上，习近平总书记首次提出，要构建国内国际双循环相互促进的新发展格局：“要深化供给侧结构性改革，充分发挥我国超大规模市场优势和内需潜力，构建国内国际双循环相互促进的新发展格局。”

相隔九天，5月23日，在看望参加全国政协十三届三次会议的经济界委员时，习近平总书记指出：“逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。”相比第一次的提法，增加了“以国内大循环为主体”的内容。

此后，无论是在中央政治局会议，还是在基层代表座谈会上，关于双循环新发展格局的提法就保持不变了。

双循环新发展格局的提出，意味着今后一个时期，我国经济发展的重点将从国际大循环，转向以国内循环为主、国内国际双循环相互促进，做好国内大循环成为构建新发展格局的重点。面向未来，要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点，加快构建完整的内需体系。

一、新发展格局要求提高基本公共服务均等化水平

拉动内需已经不是一项新任务了，我国宏观调控中第一次出现“扩大内需”的措施是在1998年。1997年，面对亚洲金融风暴的侵袭，中国政府取得“香港保卫战”胜利，但同时，泰国、印尼、日本政局更迭，东南亚需求疲软，中国及周边国家经济增长放缓。

为抵御经济下行压力，弥补外部需求不足，中国政府出台了多项旨在刺激内需的政策。例如，1998年1月1日，中国人民银行取消了商业银行的贷款限额；1998至1999年间，中国人民银行两次下调法定准备金率，三次提升了贷款利率浮动的幅度；利息税也自1999年开始征收，这一税种激发了居民的消费热情，同年，正式推出五一、十一和春节黄金周制度。

此后，拉动内需成为稳定中国经济增长的重要措施，尤其2008年的国际金融海啸导致我国外贸出口出现断崖式下跌，让我们意识到，仅仅依靠外部需求难以实现中国经济稳定快速增长。

自2008年国际金融危机以来，我国经济已经在向以国内大循环为主体转变。比如，我国经常项目顺差同国内生产总值的比率已由2007年的9.9%降至现在的不到1%，这显示，我国国际收支水平持续改善，与外部经济日渐平衡。同时，国内需求对经济增长的贡献率有7个年份超过100%。

今年突如其来的新冠疫情导致各国社会经济活动受挫，甚至短暂停摆，全球生产雪上加霜，全球产业链面临断裂的风险，这种危害性是2008年国际金融海啸所没有的。目前，疫情不仅蔓延至全球且有反弹趋势，美国和欧洲的情况尤其严重，可能大幅反弹，将对经济活动造成严重阻碍，导致全球经济复苏步伐持续放缓，甚至会出现二次探底，全球经济再次面临严峻考验。

在这种时刻，推动国内大循环，进一步拉动内需比以往任何时候都变得更重要了。从政府间分工看，地方政府承担着大量的公共服务供给责任，而地方公共服务水平不仅是民生的重要内容，也是营商环境的重要决定因素。难以想象一个连公共卫生安全都无法保障的城市会对人口和资本具有吸引力。因此，推进基本公共服务均等化是发展地方经济的重要举措。

同时，提高基本公共服务均等化水平，使得民生福祉达到新水平，不仅可以让老百姓敢花钱，还可以创造新供给，拉动新需求，推动人员流动，促进国内大循环发展。

二、发展地方经济需要提高公共服务均等化水平

十九大对我国社会主要矛盾做出了新的判断：从人民日益增长的物质文化需求与落后的社会生产之间的矛盾，转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。诚然，纵向比，人们的生活水平都提高了，然而横向比，差距可能更大了，不平衡不充分的新挑战使得人们的幸福感和获得感难以随着经济增长而同步提高。

2020年初以来的新冠疫情和防控暴露了诸多不平衡不充分，比如，武汉的医疗力量没有想象中那么丰富，至少和一个千万人口的中心都市不是很匹配。更是让人们感慨，湖北除武汉之外的市州，医疗力量居然这么薄弱。至于广大农村地区，人们对那里的各种“硬核”防控措施印象深刻，甚至感到不可理解。

为什么会出现这些现象呢？主要是因为，近年来，虽然医疗卫生服务总体水平在不断提高，但医疗卫生资源在区域间和城乡间分配的不平衡不充分依然存在，难以满足民众对美好生活的需要。例如，据《2019中国卫生健康统计年鉴》、《2019湖北统计年鉴》的数据，截至2018年底，全国每百万人拥有三甲医院1.03家，武汉是2.44家，高于上海；而湖北省其他市州每百万人拥有的三甲医院只有0.89家，居然低于全国水平。而疫情恰恰首先在武汉爆发，靠湖北本省力量难以防控，需要全国驰援武汉和湖北。

城乡之间同样如此，医疗卫生资源集中在大城市和大医院，而农村资源相对缺乏。这种差距既体现在医疗机构、器械药品的数量上，也表现在医疗人员和技术水平上。

据《2019中国统计年鉴》，截至2018年底，在“每千人医疗卫生机构床位数”指标中，全国平均值为6.03，城市均值为8.7，农村均值为4.56，城市地区为农村地区的1.91倍；在“每千人卫生技术人员数”指标中，全国平均为6.83人，城市均值为10.91，农村均值为4.63，城市地区为农村地区的2.36倍；在“注册护士”指标中，全国平均为2.94人，城市均值为5.08，农村均值为1.8，城市为农村的2.95倍。

看到这些数据，人们就再也不会觉得农村地区的“硬核”防疫措施可笑了，这背后折射出了城乡发展的不平衡和不充分。

这种新挑战将对地方政府行为产生新的激励。在分权化的财政体制框架下，中央和地方政府都已成为具有独立利益的行为主体，因此，置身于政府间财政关系中的各级政府也都遵循着利益这一社会现象的特殊规律。

各级政府都是趋利避害的利益主体，都在追求自身利益最大化，但各级政府又不是可以恣意妄为的利维坦。因为它们都面临利益形式的主观性和内容的客观性这一对矛盾的约束。也就是说，各级政府为了各自的利益目标，都会调动各种资源，采取各种策略，为实现利益最大化而竞争。但各级政府的行为并不是不受任何约束的，其竞争行为也并非无章可循，行为的边界与底线就是保证其根本目标的实现。对中央政府而言，就是要长治久安；对地方政府而言，只有致力于繁荣地方经济，维护地方稳定，才能完成中央政府设定的各项考核指标，地方官员也才能实现个人的升迁。

因此，地方政府必然会随着竞争环境的变化，而不断调整优化竞争手段。当前，随着人口结构的改变和人员流动便利度的提高，人口尤具有较高人力资本的适龄人口也和资本一样，成为各地方政府竞相争取的稀缺资源，各地频频出现的“抢人”大战、“引智”比拼就是例证。各地政府为了促进地方经济发展，越来越重视吸引人口和资本流入，就是在新竞争环境下的典型行为。

这时，公共服务水平成为吸引人口和资本流入的重要驱动因素。不平衡不充分的新挑战暴露了各地的公共服务差距，未来各地政府为吸引更多人口和资本流入，将会更加重视公共服务的投入，新一轮基本公共服务均等化建设值得期待。

三、丰富基本公共服务内涵，满足居民消费新需求

要拉动内需，就要找准制约居民消费的痛点和难点。其中，公共服务供给不足，导致相关服务需求挤占居民可支配收入就是一个重要方面。

以经济发达的苏州市吴中区为例，统计数据显示，该区2019年城镇居民人均可支配收入70573.2元，同比增长8.2%（同期，全国城镇居民人均可支配收入42359元，增长7.9%），增速比上年同期加快0.4个百分点。城镇居民人均生活消费支出为39836.5元，同比增长6.0%。支出的增速低于收入的增速。

具体来看从八大类消费组成，按照同比增长率排序如下：教育文化娱乐消费6118.9元，同比增长10.7%；居住消费10249.9元，同比增长8.6%；医疗保健消费1477.9元，同比增长7.7%；人均食品烟酒消费10445.1元，同比增长4.5%；其他用品和服务消费940.2元，同比增长5.1%；生活用品及服务消费1442.1元，同比增长4.0%；交通通讯消费7110.8元，同比增长2.1%；衣着消费2051.6元，同比增长1.8%。

可见，如今人们已不再满足于一般商品需求，而是追求更多服务需求。然而，增速位居前三位的分别是教育文化娱乐消费、居住消费和医疗保健消费，说明基本公共服务供给尚未满足居民需求，导致这些服务类需求占据了居民可支配收入。苏州属于经济高度发达地区尚且如此，其他欠发达地区的情况可想而知。

我们还要看到，基本公共服务均等化的实现是一个分层次、分阶段的动态过程，这一特征同时体现在内容和标准两方面。

首先，基本公共服务均等化的内容将随着经济社会发展和人们对公平的认识而不断变化。

比如，基础教育并非一出现就是义务教育，而是随着经济社会的发展，人们越来越认识到基础教育对提高人力资本、促进社会进步的重要性。于是，基础教育就被纳入基本公共服务均等化范畴，并以法律形式规定为义务教育，成为一种制度性公共产品。

再如，新冠疫情期间，学校被迫改变传统授课方式，实施网上授课，但因有些偏远地区的孩子无网可用，有些贫困家庭还没有安装宽带，手机流量也有限，互联网时代的“数字鸿沟”问题于是暴露在公众面前。这显示，在5G即将到来的时代，上网几乎成为人们日常生活的必需品了，享有网络服务就应该纳入基本公共服务范畴。从长期看，基本公共服务均等化的覆盖范围是逐渐扩展的。

其次，基本公共服务均等化的标准呈逐渐提高的趋势。

随着经济社会的不断发展，社会公众对基本公共服务需求也在不断提高，同时，政府财力也在不断增强，为政府提供更高标准的基本公共服务奠定了坚实的物质基础和民意基础。比如各地实施的最低工资标准，依当地经济发展实情和民众需要，每两年或三年调整一次，一般是不断上浮的。政府提供的基本公共服务若将民众的上网需求考虑在内，同时也意味着服务标准的提高。

当前，人们对公共服务的要求不断丰富，这就要求各地政府不断完善提高公共服务均等化水平。未来，地方政府间的竞争也将有助于提高各地的基本公共服务均等化水平，将民生福祉提升到新水平，进一步释放内需潜力，推动内循环发展。

未来，地方政府间的竞争将呈现新的形态。从竞争内容看，将更重视新型公共基础设施建设。可以预见，围绕科技、节能环保和医疗卫生方面的“蓝色”、“绿色”和“白色”三大板块新型公共基础设施将成为公共投资的重点领域，这不仅能够从整体上提升经济运行效率，还有助于补齐社会和民生发展领域的短板。

从竞争手段看，在减税让费的政策背景下，公共支出的竞争将成为主要选项。可以预见，未来地方政府将通过公共支出竞争改善当地公共支出，提高公共供给水平；通过公共融资竞争获得更多的财政收入；通过招商引资竞争吸引更多资本，发展地方经济，增加当地税基。这三种财政竞争方式之间并没有绝对的区别，只是竞争目标不同。

在新竞争环境下，提供更具吸引力的公共产品-减税手段的组合，以吸引生产要素，发展地方经济，扩大当地税基，使地方政府获得更多的财政收入以更好地满足当地公共需求，是地方政府的竞争之道，也将在客观上促进内循环的发展。