问策上海2025｜卓越全球城市视野下的老龄化应对

澎湃新闻 王基炜 制图

所谓积极应对老龄化，并不是试图通过对人口结构的调整来降低老龄化水平。老龄化程度的提高是内生在社会经济发展过程中的，因此老龄化实际上是社会进步的结果和体现。积极应对老龄化，是指适应人口结构的变化，促进经济生产方式、社会生活形态和社会经济制度体系的相应调整，从而在人口结构变动的过程中创造一个富裕、繁荣和充满活力的未来社会。

对上海这样社会经济发展水平相对较高的现代城市来讲，积极应对人口老龄化需要更具前瞻性和引领性的探索。上海的老龄社会建设还不仅仅是要完善养老保障、提供基本养老服务，而应具有更高的定位，需要从“建设卓越全球城市”的目标定位出发，提供更高标准、更高质量的老年事业和产业服务，完善适应老龄社会的城市规划和社区营造，建设富有生产性和富有活力的社会经济生活和制度体系，从而创造出向全球顶级城市看齐的高水平老龄社会。

一、全球城市的“年龄结构困境”

基于全球城市视野实施老龄社会建设，也使我们对全球城市的功能有进一步的思考。目前的全球城市更多是从经济角度考虑，强调资本的管控能力及总部经济。而新一代全球城市的定位不仅考虑资本的管控能力，同时应考虑城市中人民的生活，建设人民生活幸福的城市。这显然需要超越传统全球城市的内涵。

因此，上海建设卓越全球城市，需要将“人民生活在其中”作为城市的本质，需要将增进人民的生活福祉作为核心追求。其中就包括，在老龄化过程中服务于人的生活和发展，将充满活力、富裕、高质量的老龄社会建设内嵌在全球城市发展规划中。从这个意义上看，上海需要在全球城市视野下建设高水平老龄社会，或者说将高水平的老龄社会内嵌到卓越全球城市建设中。

人们往往认为，人口老龄化和全球城市发展是内在冲突的。老龄化过程中老年人口比重提高、劳动适龄人口比重下降和儿童人口比重减少，会降低城市的竞争力，从而不利于全球城市发展。人口老龄化也被认为会增加全球城市的公共财政压力。老龄化过程和青年人口比重下降，被认为会降低城市的创新力，因此不利于全球城市发展。

另一方面，全球城市也不利于人口老龄化。全球城市带来贫富分化的扩大，使得老年人口的利益往往最容易受到损害。城市中相对贫困的老年群体、技能相对落后的中老年群体有更大可能陷入贫穷。全球城市带来生活成本提高和房价上涨，会降低包括老年人口在内的几乎所有人口的生活福利，对老年人口生活福利的影响可能更加显著。

妥善应对全球城市发展过程中的人口老龄化，以及如何在人口老龄化过程中建设全球城市，构成了全球城市发展中的“年龄结构困境”。但实际上，这二者并不一定有着不可兼得的冲突。上海只有在未来发展中建设出卓越、高水平的老龄社会，才能实现其建设卓越全球城市的目标。

二、全球城市应对老龄化挑战的积极因素

上海是一个地位重要、正在成长中的巨型全球城市，也具有显著的老龄化和高龄化的人口变动特点。上海在我国内地率先完成了人口转变，因此也是我国老龄化发生最早的地区。1970年代以后，由生育率下降推动的人口转变在中国内地才刚刚开始，而上海在1970年代时，人口的总和生育率已降低到了更替水平以下，已基本完成人口转变。上海人口老龄化的发生比全国大约提早二十多年。

依户籍人口口径，上海长期是我国老龄化程度最高的地区。2019年底，上海市60岁及以上老年人口达518.12万人，老龄化程度达35.20%，上海已是深度老龄社会。而且，高龄人口数量也在增长，80岁及以上人口为81.98万，占60岁及以上人口比重达15.80%。

中长期上海老年人口数量仍会继续增长。经初步推算，以60岁为老年人口口径，2035年上海户籍老年人口将达700万左右。人口老龄化已构成上海发展所面临的重要人口结构挑战，人口结构表现为限制了城市的竞争力，而为缓解老龄化压力，上海又似乎遇到城市人口总量不断扩大的压力。于是，人口老龄化构成上海全球城市发展面临的“年龄结构困境”。

但实际上，上海老龄化的压力没有想象中那么严重。从全球城市发展的角度看，上海应对老龄化挑战还具有一些积极因素，

第一，全球城市是具有大量人口迁移流动的城市。替代性迁移的作用可以抵消全球城市劳动力数量不足和老龄化发展的压力。

考虑到上海作为全国经济中心可以吸引大量人口流入，以及流入者在年龄结构上相对年轻，因此上海的老龄化程度实际上不到依户籍人口口径计算的35.2%。现在上海的1000万非户籍流动人口中，大约只有约30万老年人口，因此依常住人口口径估算，上海60岁及以上人口比重大约22.5%，65岁及以上人口比重约15%，都远低于依户籍人口口径计算的老龄化水平。

我们经常说上海是全国老龄化程度最高的地区，这其实揭示的是户籍制度下的特殊现象。实际上，依常住人口口径计算，上海的老龄化程度甚至比周边城市如南通等地还要更低。   

从世界全球城市和主要大城市的老龄化发展来看，全球城市老龄化程度实际上都小于郊区和农村地区，小于全国的平均水平。例如2010年东京的老龄化程度为20.6%，小于同期全国的23.3%；美国平均的老龄化程度为17.4%，但纽约的老龄化程度只有12.9%；伦敦的老龄化程度12%，低于全国平均水平的16%。

当前上海的老龄化程度只是略高于全国平均水平。我们也有理由相信，随着市场体制的进一步完善和人口流动性的进一步增强，上海的老龄化程度可能还会降下来，或者维持较低的增长。上海作为全球城市的老龄化压力实际上将来会低于全国平均水平。

在人口流入和城市养老服务方面，有人担心，上海虽然吸纳了移民，但是移民不会来照顾本地居民家庭，老年人口的生活照料主要还是要靠自己的子女来解决。但大量事实说明，移民已成为提供老年照护服务的重要人力资源。通过养老服务社会化，那些外地流入的人口已在为城市本地老人提供各种专业化的照顾、护理和非专业化的家政服务，这都是对养老服务的支持。外来移民能够提供老龄化社会的养老服务，一个典型的例子是香港的菲佣，来自菲律宾的劳动力移民构成提供家庭养老服务和家政劳务供给的重要组成部分。

人口流入不仅增加了养老服务人力资源，流入者作为城市的建设者提供生产贡献和社会积累，本身帮助城市增强积极应对老龄化的能力。全球城市作为人口集聚的中心，其养老基金的平衡能力和可持续性其实具有更大的优势。以上海为例，由于流入人口主要是年轻人口，他们被纳入本地的社会保险体系，很大程度上帮助了本地养老保险基金的平衡。特别是，流入人口的主体是更具创新性和生产性的人口，他们的财富贡献还更显著。

第二，全球城市本身是相对富裕的城市，增强了其应对老龄化挑战的能力。

全球城市具有更充裕的财富能力和公共财政能力来应对老龄化的挑战。巨型城市和全球城市在公共卫生、医疗保健、通讯和基础设施等公共服务和社会设施服务方面的集聚性优势是显而易见的。全球城市中集聚了庞大的产业资本力量，同时其社会组织运作和社会事业人才供给也更加充分，能够为老龄人口提供及时、高质量的服务，包括医疗卫生、健康服务、文化体育服务等。因此，全球城市的人口预期寿命实际上是更高，当前最健康长寿的地区实际上不是在乡村中的所谓“长寿之乡”，而是在现代城市。

上海的养老、健康医疗等服务在全国来看整体上更加优越。上海相对于其他城市，在养老事业和产业的投入能力也更强，这些都使上海作为正在兴起的全球城市应对老龄化挑战具有更大能力。

全球城市财富的增长还意味着居民收入的增加。城市居民具有相对更高的经济收入和储蓄积累，使得居民对老龄社会服务供给的支付能力更强。在此过程中，经济收入增长推动了庞大的老年服务产业。因此，全球城市的老龄化问题已不主要是扶贫的问题，而是如何培育和发展老年产业的问题。

当前上海城市老年人口的主体还是1930至1940年代出生的老年人口，这些人口相对缺乏自身的经济积累，限制了他们的消费能力。当前正在进入老年阶段的人口，主要是新中国成立后经济恢复时期的婴儿潮世代，他们一般经历过改革开放的资产膨胀阶段，其财富能力和金融资本积累较强。部分老龄人口具备一定经济实力，具有更好的社会保障，意味着上海未来老年产业发展的巨大空间和经济机会。

第三，全球城市是知识创新的前沿，本身是应对老龄化探索的发源地和领先地区。

全球城市拥有一流的人才，是知识技术创新的中心。技术和科技创新能够使老年人口得到更高质量的养老服务。医疗技术所带来的寿命延长，养老产品日益丰富特别是信息化技术的革新性使用，极大提高了全球城市的老年人口生活福利。创新改变老年人口的生活，也会在全球城市中率先体现出来。城市让生活更美好，全球城市中的老年人口能够率先享受到技术进步带来的福利进步。在此过程中，智慧养老和老年产业的发展将得到极大推动。全球城市是随着新兴技术发展建设智慧老龄社会的最前沿地区。

对上海来讲，作为成长中的全球城市，上海在应对老龄化挑战中还能够向先发展、先期老龄化的全球城市学习。例如，东京、伦敦、纽约等全球城市在养老事业发展和管理、社区养老规划等方面的经验，都能给上海提供良好启示。

三、卓越全球城市的高水平老龄社会建设

因此，对上海发展为全球城市，完全没有必要“谈老色变”。

建设一个老年友好的全球城市不仅是必要的，也是可能的。老龄化不是一个需要缓解的人口状态，而是人口结构变动的规律和常态，是社会进步的表现；社会进步也能够为积极应对老龄化提供能力建设和指示发展方向。我们需要在这个观念的基础上组织城市的生活和发展，积极应对老龄化。移民城市、财富的富裕和知识创新的前沿地区，都使上海具有增强的应对老龄化挑战的能力。简言之，老龄化对类似上海这样成长中的全球城市所带来的压力是更低的，而不是更高。

在另一方面，作为一个成长中的全球城市，上海建设现代老龄社会的任务却应该是更高的，而不是更低的。上海积极应对人口老龄化的任务，需要考虑的是如何在不断老龄化过程中实现社会主义现代化大都市和卓越全球城市，以及在符合全球城市发展理念和生活标准的情况下，创造富裕、有活力的老龄社会。

当前，上海已回应世界卫生组织的发展理念，提出建设老年友好城市，并在2015、2016年先后发布《老年友好城市建设导则》、《老年宜居社区建设细则》两部地方标准。上海的未来发展，应该从建设卓越全球城市的视角来筹划积极应对老龄化，其实还应超越于建设老年友好城市，应该建设一个高水平老龄社会的城市。上海作为成长着的全球城市，作为高水平老龄社会的探路者，也将进一步丰富卓越全球城市的内涵。

人口老龄化是上海未来发展所面临的巨大挑战，也构成城市发展的重要机遇。在未来发展和建设卓越全球城市过程中，上海面临一个绕不开的问题，就是要突破全球城市所面临的“年龄结构困境”，实现现代老龄社会和具有活力的城市共同兼得。同时，更具前瞻性、更高质量地构想和建设现代老龄社会，也是上海丰富卓越全球城市内涵，建设人民城市的客观要求。这一过程将助力上海发展，提高城市品质和居民生活质量，从而推动城市发展更加以人为本，更加“不分年龄、人人共享”，以及实现更加美好的现代化生活。

[本文是上海市教委科研创新重大项目（项目号：E00026）的阶段性成果。]