部分行政纠纷全面赔偿原则遇阻，专家呼吁修法引入惩罚性赔偿

针对部分行政纠纷中“全面赔偿原则”遇阻的现象，专家呼吁通过修法扩大“直接损失”范围，并考虑引入惩罚性赔偿。

12月22日，由中国政法大学法律硕士学院、北京在明律师事务所联合主办的第九届《在鸣行政法治论坛》暨“行政法理论与实践热点问题”研讨会在京举办。研讨会上，多名行政法领域专家学者、律师就国家赔偿法中的全面赔偿原则等热点问题展开研讨。

“全面赔偿原则”在实践中遇阻，律师建议修法确认

根据《国家赔偿法》第一章第二条的规定：国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。

近年来，国有土地上房屋征收补偿问题备受关注。澎湃新闻注意到，北京在明律师事务所主任杨在明以“许水云诉金华市婺城区政府行政强制及行政赔偿案”为例，阐述了对最高法院在判决书中首次确立的“全面赔偿原则”的理解并就其在适用中所遇到的挑战提出主张。

全面赔偿原则是国内行政法体系中一项非常重要的法律原则，“可以说，我国的行政赔偿体系，有很大部分都是基于这个原则来建立。”杨在明认为，全面赔偿原则分为两个层面，一是行政赔偿的项目不能有遗漏。另一是行政赔偿的数额，不能低于因侵权行政行为所造成损害的数额。

2018年1月25日，最高法第三巡回法庭审理了前述行政强制及行政赔偿申请再审案并当庭宣判：确认行政机关强拆行为违法，同时责令进行行政赔偿。

案情显示，2014年9月，在公布征收决定之前，浙江省金华市婺城区政府就对当地市民许水云的房子进行了强拆。政府给出的理由是所谓“误拆”，许水云坚决不要政府事后的“补偿”，而是要求当地政府按《国家赔偿法》规定对“行政违法”进行国家赔偿。

但在此案中，浙江当地一审、二审法院均仅判决政府应进行征地补偿，而未要求对违法行政强拆进行国家赔偿。

经提审，最高法第三巡回法庭作出前述标杆性判决。针对这一行为，最高法给出了裁判思路：要考虑通过全面赔偿来全面保护产权，让被征收人得到的赔偿不低于其依照征收补偿方案可以获得的征收补偿。

该案主审法官耿宝建审判长表示，此案裁判就是要加大对侵犯产权行为的监督力度，防范市县级政府在违法强拆后利用补偿程序来回避国家赔偿责任，从而“倒逼”行政机关依法行政，从源头上减少行政争议。

“最高法院通过判例方式确认的，目前在行政法具体条文中，还没有直接依据，这也是全面赔偿原则在国内司法实践中一再遇阻的原因。”杨在明认为，不少地方法院对全面赔偿原则认识不足，或者不知道如何通过司法实现全面赔偿原则，导致在不少涉及行政赔偿案中，当事人没有得到合理的赔偿数额。

与此同时，案情也千差万别。杨在明直言，“必须通过修法，在国家赔偿法等相关法律中有所体现、确认，才能让全面赔偿原则真正落地”。

学者：应扩大“直接损失”范围，将惩罚性赔偿纳入

澎湃新闻注意到，现行的国家赔偿法制定于1994年，2010年、2012年连续作了两次修改，至今再无任何修改。“其中不少规定已经无法保障产权人合法、全面的利益了。”杨在明认为，目前立法仍存滞后性，导致这种司法进步仅仅局限在部分地区和部分案例中。

杨在明表示，在征地拆迁领域的行政赔偿案件中，法院最后判的赔偿范围，大部分都是根据国家赔偿法确认的“直接损失”。比如，停产停业损失的赔偿标准，许多法院认为就应该限于维持正常经营所必要支出的费用，即“直接损失”。但实际上，征收补偿中的停产停业损失费还包含了可得利益，也就是净利润。反映到实践中，往往就会出现少于征收补偿的情况。

“应该站在国家赔偿法的高度，给‘直接损失’明确一个更大的范围，从而确保当事人在拆迁当中的利益得到实现。”杨在明说。

针对“全面赔偿原则”在司法实践中的问题，中国政法大学教授赵宏表示，这凸显了现行《国家赔偿法》的赔偿标准不能很好解决现实需求的现状，该法受制于在确定赔偿范围和标准以“直接损失”为限，很大程度上也就只能相对填补损失，而在很多案件中无法起到惩诫作用，“可以考虑研究如何将惩罚性赔偿纳入赔偿范围”。

“惩罚性赔偿应该是在赔偿实际损失之外，额外加上20%-30%的赔偿额。”北京大学法学院教授姜明安也认为，在行政赔偿界定“直接损失”的时候，财产损失是一方面，另一方面，一些期待利益甚至精神损失和其他方面的损害都应该纳入“直接损失”的范畴，这样才能保证赔偿比补偿高，“如果赔偿比补偿还少，那么行政机关违法或不作为几乎是没有成本的，这样就乱了”。