问策上海2025｜发挥平台功能，推进上海成为双循环节点

澎湃新闻 王基炜 制图

近日，上海“十四五规划”建议稿发布，其中对上海的定位是，“国内大循环的中心节点、国内国际双循环的战略链接”。

如李强书记说明的那样，上海作为“中心节点”，重点是“在要素配置中占据关键环节”，而作为“战略链接”，则需要“把国内国际双循环能量交换的文章做足”。

我们认为，上海作为我国最大的经济中心，应当从发挥平台功能入手，积极发挥在金融、贸易等方面的领头及示范作用，紧抓机遇，强化“四大功能”，推动“五个中心”发展，积极应对双循环背景下的各项挑战。

一、新发展格局给上海带来的潜在挑战

在“国内大循环为主、国内国际双循环”战略实施的背景下，上海作为高度“外向型”城市，将面临更大的竞争和压力，其在国内城市的地位可能会有所下降。从城市发展前景来看，上海主要面临来自北京和深圳两座城市的竞争压力。

作为全国的政治中心，北京的创新发展及整体实力也位列前茅。在城市整体潜力及排名方面，上海略低于北京。英国全球化与世界城市研究网络（GaWC）以先进生产性服务业公司的办公网络以及六大“高级生产性服务业机构”（银行、保险、法律、咨询管理、广告、会计）在各大城市中的分布为指标对世界城市进行年度排名，结果显示，2016年及2018年，上海的排名都位于北京之后。

在城市创新发展方面，上海也没有展示出其作为经济中心城市的优势。据复旦大学产业发展研究中心等机构发布的《中国城市和产业创新力报告2017》，在城市创新指数、城市创业指数方面，北京都排在第一位，远高于上海。

深圳作为中国的经济特区，本身有着较好的经济基础。2019年，深圳地区的生产总值为26927.09亿元，比上年增长6.7%。2019年2月，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》指出，未来大湾区将要建设成为世界级城市群、国际科技创新中心、“一带一路”建设的重要支撑、内地与港澳深度合作示范区，同时打造成宜居、宜业、宜游的优质生活圈，成为高质量发展的典范。在国家积极推动粤港澳大湾区建设的背景下，作为大湾区建设的重要城市之一，深圳将迎来更多发展机遇。

此外，2020年10月底，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《深圳建设中国特色社会主义先行示范区综合改革试点实施方案（2020-2025年）》，可以预测未来深圳对上海的挑战将会更大。

二、上海现有“对内”和“对外”平台

（一）对内平台功能

上海作为我国最大的经济中心城市，拥有较好的经济、金融、贸易、航运和科创基础。

2019年，上海经济平稳增长，经济结构持续优化，全年GDP达38155.32亿元，较上年增长6.0%。从产业结构看，第三产业增值占GDP的比重达72.7%，较上年增加1.8%；战略性新兴产业中，制造业产值在工业总产值中的比重达30%。

金融方面，2019年全年，金融业增加值达6600.60亿元，较上年提升11.6%；贸易方面，全年新设外资项目数量增长21.5%，实到外资金额提高10.1%；航运方面，2019年，上海港集装箱吞吐量达4330.3万标准箱，连续10年位居世界第一，上海港完成货物吞吐量7.17亿吨，位居世界第二；科创方面，2019年，全社会研发经费支出占全市生产总值的比例达4%，每万人发明专利拥有量提高至53.5件。良好的经济、科技等环境，为上海建成国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接提供了坚实基础。

上海也是长三角区域一体化战略中的龙头城市，其在经济、产业、科创等方面的优势可为长三角区域一体化发展带来显著的积极影响。作为对外开放前沿的上海，同时可以作为连接长三角地区和海外地区的重要纽带，通过集聚全球优质资源，不断增强自身为长三角地区的服务能力。

（二）对外平台功能

上海服务经济以“外向型”为主，“十三五”期间实际使用外资占服务业的比重超过90%。2019年，上海实到外资额突破以往规模，达190.48亿美元，且日均实到外资超5200万美元。上海全市共有外资企业5万多家，约占全市企业总量的仅2%，对就业、GDP、税收、工业总产值及进出口的贡献率，却分别高达20%、27%、33%、60%及65%。

从作为平台的功能看，2019年11月，习近平总书记考察上海时提出，上海应强化四大功能，即全球资源配置功能、科技创新策源功能、高端产业引领功能和开放枢纽门户功能。同时，上海也将大力推进国际经济、金融、贸易、航运和科技创新“五个中心”建设。未来，上海要以强化“四大功能”引领推动“五个中心”能级跃升，进一步开拓国际化眼光，提升国际化程度，扩大国际化范围。

2017年，《上海市城市总体规划(2017—2035年)》经国务院批复，建设“卓越的全球城市”成为“上海2035”的主题。随着上海建设卓越的全球城市，以及新型工业化、信息化、城镇化的同步推进，超大规模内需潜力不断释放，尤其是各行业新的装备需求、人民群众新的消费需求、社会管理和公共服务新的民生需求，为上海占据国内大循环的中心节点提供了广阔空间。

上海也是“一带一路”倡议的桥头堡，即能集聚、能服务、能带动、能支撑、能保障的桥头堡。未来，上海将重点在推进贸易投资便利化、拓展金融开放合作、增强基础设施互联互通功能、加强科技创新合作、提升人文合作交流水平、推动智库建设、加强体制机制和政策保障七个方面推进“一带一路”建设。

同时，上海自贸区及临港片区的建设进一步推动了上海的贸易和金融创新发展。

三、上海面临的短板和机遇

上海应发挥其作为我国最大经济中心城市的优势，以长三角高质量一体化发展为支撑，带动更广阔的全国大循环。

一方面，应继续增强其资源配置的能力，吸引更多优质的信息技术、资金、人才资源等流入上海，做实对内的功能性平台。另一方面，应构建更高标准的国际经贸规则，不断优化营商环境，持续引进标志性外资项目，推动更高水平的“走出去”，加速形成外贸新业态新模式，促进更高水平的对外开放，进一步发挥对外的功能性平台。

（一）城市人才集聚

从人口流动来看，2001至2010年，上海年均人口净流入在内地33个都市圈中排名第一，远高于其余城市；2011至2015年，上海年均人口净流入量有所下降，在33个都市圈中的排名仅次于天津、北京；2016至2019年，其年均人口净流入状况在33个都市圈中的排名显著下降。

图1. 33个都市圈近年人口年均净流入情况
资料来源：各地统计局、恒大研究院、泽平宏观公众号。

与其他重点城市近年的年均人口净流入状况相比，上海显示出了相似的发展趋势。自2011年以来，其年均人口净流入状况呈现出显著的下降趋势。

图2. 部分重点城市近年年均人口净流入情况
资料来源：各地统计局、恒大研究院、泽平宏观公众号。

从部分重点城市近年常住人口年均变化情况来看，2001至2010年，上海常住人口年均增量显著高于其他重点城市；2011至2015年，上海常住人口年均增量大幅下降；2016至2019年，其常住人口年均增量继续下降，低于大部分城市。

图3. 部分重点城市近年常住人口年均变化情况
资料来源：各地统计局、恒大研究院、泽平宏观公众号。

以上人口流动及常住人口变化的发展趋势，不仅受到近年来上海实施的人才政策的影响，同时也受到产业结构调整和升级等因素的影响。一些低端制造业外迁，在一定程度上又倒逼人口及劳动力结构调整。

因此，进一步推进人才和资源的集聚，既有利于推动知识流动，为创新发展提供有利条件，又有助于消费升级。集聚推动分工细化及专业化分工的发展，将有利于新型消费形态的出现，以更好满足人们的多样化需求并进一步激发新的需求，不断提高生产及服务效率。

（二）城市创新和企业总部

1.城市创新

根据亿欧智库发布的《2020全球创业者城市TOP50》，比较2019年全年融资金额1000万美元以上企业数目，北京排名全球第三，上海排名全球第五；从全年创业企业融资总金额的规模来看，北京为234.18亿美元，上海为82.44亿美元，约为北京的三分之一；从全球融资规模TOP100企业所在地看，前100名中，有12家企业位于北京，仅有3家位于上海。

美国科尔尼管理咨询公司（A.T. Kearney）发布的《2018年全球城市指数报告》涉及对全球城市商业活动、人力资本、信息交流、文化体验等方面的评价。结果显示，在全球135个城市中，北京排名第9，上海第19，且上海在信息交流、文化体验及政治参与方面都略低于北京；在城市潜力排名中，北京为47位，上海位于64位。

以上数据显示出，上海仍需采取措施，培育创新优势，提升创新发展实力。

2.企业总部

2020年《财富》世界500强排行榜显示，中国大陆（含香港）公司数量达到124家，历史上第一次超过美国（121家）。加上台湾地区企业，中国共有133家公司上榜。其中，北京最多，为55家，广州排名第二，为14家，上海排名第三，为9家。这表明上海在吸引全球性企业设立总部，发挥总部经济带动效应上，也存在一定不足。

表1. 2020年各地区《财富》世界500强公司数目

（三）城市财富配置

财富配置是衡量城市资源配置的又一重要指标。

《新财富》杂志最新公布的《2020年500富人榜》数据显示，广东富豪上榜人数最多，为114人，其次为北京，83人，上海排名第三，64人。分城市排名来看，前500名的富人，北京占据了83个名额，上海为64，深圳为57，广州为28，杭州为24。

此外，2010年前，北京与上海上榜富人数难分高下，但自2010年开始，上海已连续11年低于北京。

图4. 2020年《新财富》杂志各地富豪上榜人数

图5. 2020年《新财富》杂志各城市富豪上榜人数

（四）新经济对城市功能的重塑

从上述《新财富》杂志榜单来看，由于在产业结构更新，尤其是TMT（数字新媒体）行业发展上的优势，相较于上海，北京拥有的富人数量更多。2019年，北京共有36位来自TMT行业的富人上榜，深圳有18位，而上海只有9位。该现象反映出，北京的产业结构，尤其在数字媒体行业上比上海更具优势。上海应重视以数字新媒体行业为代表的新经济的迅速崛起对城市功能的塑造。

新经济的发展同时创造了新的消费模式。基于网络数字技术的新业态模式的发展推动了新型消费快速发展。尤其在疫情背景下，传统消费市场受到冲击，线下消费模式受挫，新消费模式得到发展机遇，并在数字技术的支持下迅速发展。上海应主动利用新经济带来的“创造”效应，为形成“内循环”的中心节点增添动力。

（五）应对全球贸易结构的变化

作为开放的前沿城市，上海应在更深层次、更宽领域、以更大力度推进全方位高水平开放，积极维护全球产业链、供应链的稳定和畅通。同时，积极发挥上海国际航运中心和长三角的港口贸易优势，促使产业链向东北亚、东南亚、欧洲、北美和“一带一路”国家及地区延伸，实现内外联动、物贸联动、货物贸易与服务贸易联动、转口贸易和离岸贸易联动，形成境内外采购集成供应链，使上海具备成为国内国际双循环的战略链接的必要条件。

同时，伴随数字经济的迅速发展，数字贸易也逐步在经济贸易中占据重要地位。据商务部、世界贸易组织秘书处发布的《2018年世界贸易报告》，数字技术将显著降低贸易成本，且技术变革下将有利于全球贸易尤其是服务贸易的提升，发展中国家可能将在这一趋势下占据更多的全球贸易额度。该报告预测，2030年，全球服务贸易占比将增加至25%。

数字经济的发展为传统的经贸规则带来新的挑战，并可能对全球贸易格局产生影响，因此，上海应当积极参与相应国际经贸规则的制定当中。

四、发挥平台功能，做好“中心节点”和“战略链接”

（一）创新机制，做足资源配置功能

城市在推动市场化发展、优化资源配置等方面具有重要作用。城市可以通过采取有效举措在优化企业经营环境、吸引人才流入等方面产生积极作用，以促进国内大循环的发展及国内国际双循环的衔接。近年来，上海全面推进“一网通办”，作为深化“放管服”改革和优化营商环境的重要抓手，并通过简化开办企业环节、客户用电线上报装、推进涉税服务事项网上办理等方式不断优化企业经营环境。同时采取各项优惠政策吸引高端人才的流入，比如2020年9月，上海发布“4+1”海外人才新政，为海外人才权益保障、创业等提供全方位支持。

要成为衔接双循环、带动国内市场的节点城市，上海需要在上述领域进一步深化市场化改革，提供更高水平的开放。

（二）构建区域“小循环”，带动大循环

上海可在专用设备、医药、通用设备、汽车、化学等制造业领域发挥龙头作用，构建具有梯度化的区域先进制造业发展格局，立足于长三角高质量发展的“小循环”，成为最具影响力和带动力的强劲活跃增长极，从而带动全国更广区域的大循环。未来上海应充分利用好自贸区及临港片区建设带来的贸易便利化，为长三角地区提供更多更优质的服务。

（三）拥抱新经济，培育发展新动能

人工智能、互联网、大数据等智能交互技术的发展为新经济的发展提供了有力环境，并促进了以在线、智能、交互为特征的新业态、新模式的出现。在此背景下，上海应顺应需求、把握机遇、因势利导，着力推进智能交互技术集成创新、业态模式创新、服务创新和管理创新，拉动消费新需求，培育新的经济增长点，营造产业发展新生态，以促进地方经济率先实现质量变革、效率变革、动力变革。

（四）应对全球贸易结构变化，参与规则制定

在疫情背景下，上海通过优化外汇操作流程，使用出口退税、出口信用保险等外贸合规政策工具，增加信贷投放，合理运用贷款延期，降低疫情对企业带来的各项不利影响，帮助外贸企业渡过难关。现今，数字贸易这一新兴贸易业态活跃发展，随着疫情防控常态化，数字贸易的优势及活力得到了有效展现。

未来上海积极应对全球贸易结构的变化，促进跨境电商的产生和发展，推动跨境电商平台的建设和完善，不断开拓新的贸易发展空间，基于自贸区及临港片区的建设，进一步推动贸易的便利化、自由化。在行业发展与产业规制上，继续加强对知识产权的保护，注重维护数据安全，建立健全行业规章制度；同时，借助上海在数字贸易发展中的先发优势，积极参与相关国际规则的制定，形成与国际接轨的高水平数字贸易开放体系。

（作者张传勇是上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院副教授，兼任复旦大学发展研究院“复旦大学-金光集团思想库”特邀研究员；蔡琪梦是华东师范大学经济与管理学部硕士生。）